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国际残疾人支持性就业比较研究
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2015-09-30 [来源]残疾人研究 2015第一期 中国残联
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引言

笔者通过与美国、德国、日本、马来西亚、台湾的支持性就业的专家、学者和一线实务工作者交流,获得了一些与支持性就业相关的著作、政策、报告、课件资料等信息咨讯,对各国支持性就业开展的情况和数据案例有了一定了解。普遍的国际经验显示,支持性就业能够有效解决心智能障碍者、精神障碍者和重度障碍者等就业边缘人群的就业问题,从而促进他们的社会参与,提升经济水平与幸福指数。

本文介绍了支持性就业在一些国家和地区的实际开展情况,并结合我国具体情况提出思考建议,籍此讨论建立我国支持性就业制度的可能性。

1 研究综述

上世纪60年代,社会学、心理学范畴的社会支持理论逐渐成熟,并被引入身心障碍领域,夏洛克(Robert L.Schalock)教授在《智能障碍—定义、分类和支持系统》 中指出“提升发展、教育、兴趣和福祉,并且加强个人功能的资源和策略。”社会支持理论认为障碍问题的产生并非个人之过,而是社会大环境的问题,如客观方面的物理、交通、信息设施、设备无障碍问题,主观方面的社会态度等。要解决问题,也必须针对其整个问题系统,利用各种资源帮助其解决,具体的策略和方法可利用“社会支持网络”,这与广泛使用社会模型来定义障碍的趋势相一致,与使用个人模型定义障碍渐行渐远。该理论被美国用于重度障碍者的职业训练服务和倡导,发展成个人安置模式的支持性就业。

马克.戈尔德(Marc Gold)首次提出了支持性就业的思路,假设“如果接受积极的辅助性支持,所有的人都能够学会完成非常复杂的工作任务。”

支持性就业的立法首见于美国1984年的《发展障碍法案,1986年修订的《康复法案》是从有竞争性的就业发展而来的,是“重度身心障碍者进入社区竞争性职业场所就业的一种服务模式”。其定义是:个人在融合的工作场所从事具有竞争性的工作:a.对严重残疾的人,竞争性就业不适合他们;或b.为由于严重残疾而中断了竞争性就业的人和那些由于残疾需要持续辅助才能完成竞争性就业。

美国教育部1985年颁布的《联邦公报》对支持性就业(Supported employment)做了这样的描述,“在各种融合的机构特别是正规工作场所,不分年龄和职业潜能,为包括严重障碍在内的个体设计有酬工作”,还包含支付工资,在融合工作环境中工作和对残疾人员工的持续支持。

综合以前的研究成果,可以得出支持性就业具有以下特点,一是有薪及同工同酬,身心障碍人士应该获得与其他雇员一样的工资及福利;二是持续性的支持,按照个人需求提供持续性的帮助,最大化地延续工作;为雇主提供持续性的支持来保证他们能够持续性地工作;三是融合性,没有被分隔、被隔离,而是获得社会互动的机会,在融合而非封闭的工作场所,与其他雇员在同一场所工作;四是个别化,根据个人的特点,通过精准的工作匹配直接为个人服务。

支持性就业还有一些其他特点。如安置第一,即通过精准的工作和个人的工作匹配,直接为残疾人安置工作,而不是因为“没有准备好”和培训而拖延工作安置。以及选择和职业发展,即服务和支持性就业的成果要建立在个人的职业发展愿望的基础上。

时至今日,支持性就业已经为世界广泛接受,成为社会融合的新模式(new inclusive models),用于帮助那些有特殊需求的人。美国、加拿大、澳大利亚、爱尔兰、德国、芬兰、英国、日本、马来西亚和我国台湾地区等陆续发展完善了支持性就业的政策和服务体系,特别在促进重度障碍者、心智障碍者就业方面取得了很好的成效。相比国外,我国目前尚无正式文件提出支持性就业的概念;在已有的就业形式中,最接近支持性就业的是辅助性就业,实质上,两者还是有很多本质上的区别,如在社会融合,持续支持,开放性的工作场所、竞争性的劳动力市场等方面。但是,推动两者在政策规范、服务体系、人才培养、职业发展等方面的相互融合是当前推广支持性就业的可行方法。

2 各国的做法与经验

2.1 美国——以法律为基础和模式化服务流程

美国的支持性就业的特点是以法律为基础,联邦政府对研究人员、研究中心,特别是智力障碍者研究中心大量的资金支持,使得研究人员能够更好地研究智力障碍者的教育、就业等等问题。

1984年美国联邦政府的《发展障碍残疾人援助和权利法案》首次确认支持性就业为残疾人就业的一种新形式。1986年在修改《康复法案》时确定为支持性就业提供专项资金支持,第一次确定支持性就业为职业康复的组成部分,并确定各州职业康复机构应该为残疾人提供支持性就业服务。根据1987年美国联邦政府法规,支持性就业包括三个要素:竞争性工作(competitive employment)、融合性工作环境(integrated work setting)与提供持续的支持(the provision of ongoing support services)。

美国支持性就业形成了模式化的服务流程,主要包括:转介。是就业服务的起点,从学校到工作的转介服务方式有无辅助的转介服务、有限时间的转介服务、持续支持的转介服务,在持续支持的转介服务的基础上进一步提出支持性就业模式;资格评估。登记完成后,美国联邦政府特殊教育和康复服务办公室的工作人员会组织专家小组为转介来的障碍者进行评估,以确定其是否有资格获得支持性就业;制定个别化就业计划。旨在帮助障碍者在融合环境中实现就业,包含就业目标,实现支持性就业所需的职业康复服务和实现就业目标的时间及各个时间点、服务提供者、服务的费用承担等内容;提供持续性的职业康复服务。主要包括工作安置、工作指导、持续性评估和跟踪辅导;结束个案。智障者成功进入融合的工作环境中工作,赚取不少于其同样生产量的普通工人的工资。一般稳定持续至少3个月,则认为实现智障者支持性就业。

2.2 德国——学校、专业机构、企业“一体化”就业服务

在德国,支持性就业的定义是身心障碍者或其他弱势群体,在普通劳动力市场上的企业中,获得和保持带薪工作(劳资协议工资或当地普通工资)。德国首批支持性就业专业服务机构始于1990年度初,追随美国、加拿大和爱尔兰的榜样;德国成立了联邦支持性就业协会,作为全德国的总协会和“欧洲支持性就业联盟”的成员。德国支持性就业具有如下特点。

一是“一体化”就业服务系统,学校的职业准备、障碍人士的庇护工场、一般企业的培训相互衔接,由专业服务机构提供支持。在学校,促进重点为智力开发。接下来,如果有必要,则在庇护工场进行职业训练,一般是5年时间。下一步是在企业培训,明确个人未来规划,3次培训实习机会,一般是一年时间,例如在养老院的厨房或面包房分店。努力在培训企业获得必须缴纳社会保险的劳动关系,首先是2年的固定期限劳动合同,每月100小时。两年后,为无固定期限劳动合同,每月100小时(工资成本补贴)。在其中,就业服务机构提供劳动岗位保障,定期谈访企业,首先是每隔2周,然后是每隔3-4周。

二是支持性就业方案与模块越来越多地被纳入从学校和身心障碍者工厂到普通劳动力市场的过渡过程以及被其他职业参与专业服务机构接受(示范资金)。

三是法律化(《社会法典》第九卷第38a条),2008年底将接受和保持必须缴纳社会保险的就业形成法律条文。

四是在支持性就业领域投入了专业人才,为身心障碍者提供支持,为用人单位提供咨询和提供支持。

2.3 爱尔兰——专项政策推动转向整体纳入

20世纪80年代爱尔兰开展了第一个支持性就业项目——“开放之路”示范项目,帮助那些中度或严重智力障碍者找到普通工作。此后,St John of God's STEP 企业,Sunbeam House's Dargle就业中心和KARE就业辅助局等类似的项目相继开展。

爱尔兰政府通过以下五项政策实施障碍者就业,私人和公共服务部门提供3%的按比例就业项目;庇护站或福利工场,专门为障碍者提供工作,但非雇工法意义上的“雇佣”;康复工疗站,主要为接受残障福利的障碍者提供一些半职的工作,对一些间歇性的残障或长期慢性病特别有用;支持性就业,通过在工作场所提供“师傅”或其他支持性的工作人员帮助障碍者就业;公开就业市场中的非歧视政策,要求雇主在招聘、雇佣、升职等一系列过程中提供合理便利措施,不得歧视障碍者。

2000年,爱尔兰政府引入了国家支持性就业模式 (参照IASE研究报告,2000),调整了为障碍者提供的培训和就业服务,目的是为障碍者进入公开的劳动力市场提供就业服务,其相关部门的职责也作了调整,从以前的“卫生和儿童部”转移到“企业、商务和就业部”。卫生和儿童部仍然负责职业康复和庇护就业职业服务。

爱尔兰辅助就业协会战略计划 (2005) 指出:障碍者的就业和职业技能培训政策,正在由企业、商务和就业部修订,作为普通劳动力市场就业政策的一部分,对障碍者服务的转移,表明整个社会对障碍者的态度,已经从医疗模式,过渡到一个包容性的经济和社会发展的模式,同时公众也认识到障碍者也能为社会做出贡献。

2.4 日本——就业辅导员模式

日本就业辅导制度建立于2002年。当时,卫生劳动福利部在促进就业法的修正案中把就业辅导员纳入了全国体系。目前,日本有1000名就业辅导员。日本就业辅导员有三类,JEED(日本老年人和障碍者就业协会)就业辅导员是公立的,一类就业辅导员属于NGPs(NGO组织),二类就业辅导员属于公司。多数情况下,一类就业辅导员和JEED协同工作。JEED就业辅导员有时会对一类就业辅导员提供督导。

就业指导员薪酬和培训由日本政府支持。就业指导员的工作流程与美国的就业指导员的工作流程基本相似,包括评估障碍求职者、评估工作场所、工作与求职者相匹配,在障碍者入职后,提供大量的密集支持,在障碍者学到如何做这项工作后,逐渐地退出,间歇地提供跟踪支持等。

2.5 澳大利亚——开办“工作准备中心”

20世纪70年代,澳大利亚联邦政府通过澳大利亚联邦康复中心(CRS),相继建立了七家“工作准备中心”,在联邦的各个州的首府,为那些从学校毕业的轻度智障的学生提供12个月-18个月的职业技能培训和生活技能培训课程

通过培训,学员们一般都在公共的劳动力市场中,获得了永久性的工作机会,他们大多数是在工业加工厂工作(Parmenter等人, 1977; Ward等人, 1978)。工作准备中心经历了近10年的发展后,在进行了充分研究的基础上,中心开始尝试美国的智力障碍者的支持性就业新模式。

2.6 台湾地区——庇护性就业与支持性就业

台湾残疾人就业服务模式中与之相关的包括庇护性就业和支持性就业。前者主要提供非融合式的就业训练与安置,工场的员工除了就业辅导员或相关行政人员为一般员工之外,大多数或全部为身心障碍者。后者又称为社区化就业,对象为残障程度较重的智障人士,从庇护工场、工作队转介来的智能障碍者,经评量具有就业准备能力但仍无法独立进入就业市场的人士。支持性就业中,辅导员作为雇主与智能障碍者的桥梁,协助他们稳定就业。智能障碍者从事有薪资的工作,并且有就业辅导员提供长期且持续性的辅导与协助,如长期的督导、训练和交通协助等。常见的安置模式有个别式、群组式、机动工作队式、企业式和自我经营式等等。

3 对我国的启示

3.1 通过立法明确支持性就业发展方向

就业立法的导向性应该延续按比例就业的融合性理念,出台相关法律法规,逐渐减少安置在隔离环境中的障碍者数量,大力支持鼓励融合的就业安置,使支持性就业成为障碍者就业方式的优先选择。可以通过专项政策推进的方式进行先期探索,发现问题,总结经验,宣传倡导,提高公众认知,再统一制定政策全面实施。

3.2 建立以障碍者为中心的支持服务网络

设立针对不同需求建立就业支持体系,在法律制度中明确禁止歧视,并保证可进行司法执行。根据障碍者不同的条件和意愿,形成一般性竞争性就业、支持性就业、庇护性就业、职业训练、职业康复等不同的就业模式,以便使不同程度的智障人士依据他们需要,找到适合其特点和发展的安置场所。就业选择以及资源的控制必须由资金提供者和服务者的手中转移到残疾人自己手中。根据残疾人的意愿建立个别化服务计划,使每个残疾人都能得到自己最适合的支持服务。

3.3 搭建职业重建窗口,做好就业转衔服务

职业重建窗口统合就业资源,转介功能衔接障碍者的全部生命周期;形成职业重建的一整套评量体系和科学的评量工具;建立早期职业培训体系。职业能力培训的内容(尤其在未成年时期)应优先集中于生活自理、工作素质和基本社会能力等;做好就业转衔服务。支持性就业服务应该与特殊教育成为一个整体,需要学校与支持性就业机构密切配合,就业前的个别化教学计划应该由学校、家庭、工作单位共同制定,在离开学校进入社会时做好就业转介服务,做好准备。同时在就业转衔的过程中加大对残疾人的工作能力和独立生活能力的宣传,以获得同事的支持。

3.4 纳入就业大局

统一纳入全国性的就业服务网络,将一般性就业和支持性就业纳入人力资源和社会保障部门,作为普通劳动力市场就业政策的一部分,进行统一规划。

3.5 整合社会资源

鼓励社会力量、专业机构进入支持性就业领域,采取公设民营、民办公助、购买服务、项目支持等方式,提供支持性就业服务,并受政府监督,这既有利于调动民间机构的热情和力量,又确保了政府支持经费的准确使用。

 

来源:《残疾人研究》2015年第1期

作者:宋颂



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