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残疾人由于自身身体或智力的原因一直处于社会的底层，其生存权、教育权、就业权等均难以得到充分的保障。随着社会的发展和文明的提高，残疾人的境遇得到了一定程度的改善，残疾人事业也得到了长足发展，但是残疾人依然处于较普通人更加不利的地位。在残疾人面临的诸多问题中，就业问题显得尤为突出。就业是残疾人改善生存状态、提高社会地位、实现自身价值的主要途径，也是坚持以人为本，构建社会主义和谐社会的重要内容和社会文明进步的重要标志。

在残疾人就业问题上，残疾类别对就业有着显著的影响。智障人士由于智力功能与社会适应能力的局限，加之社会偏见的影响，其就业之路更加艰难。根据上海市社会科学院信息研究所(2006)对上海市残疾人就业岗位的调查，智障人士的就业岗位选择限制为四类残疾人(听语、肢体、视力、智力)之最。智障人士的就业问题是瓶颈性的制约因素，迫切需要理论与政策层面的探讨。

I残障人士基本情况

一、  智障人士特点

智力障碍是指脑部功能发展缓慢或不能如常完全发展，使学习及社会适应能力受到限制或遇上困难，不及常人。通常按照智力发展的程度将其分为四类：轻度、中度、重度和极重度。智商在50—70的属于轻度、35—50的属于中度、25---35的属于重度，20以下的属于极重度智力残疾。

二、  智障人士数量

2006年的第二次全国残疾人人口普查，据调查数据推算，全国各类残疾人总数为8296万人，占全国总人口6.34%，其中智力残疾554万人，占残疾人总数6.68%。 山东省第二次全国残疾人抽样调查结果揭晓，新的统计数据表明，我省现有残疾人约569.5万人，占全省总人口的6.15%，智力残疾30.5万人，占5.4% 

三、  智障人士总体就业情况

在554万智障人群中，中轻度的三级、四级残疾人占74、66%，其中，15—59岁的工作人口占64、4%，也就是说，智障人中约有266万青壮年完全能够参加适当劳动，或者自食其力，或者通过劳动减轻家庭的负担。但是，据二次抽样调查的数据，我国城镇就业年龄段残疾人口的就业比例只有40%左右，在整个残疾人口就业比例仅仅三成的情况下，最难就业的智障人的处境最为艰难。
 

II国家及各省市关于智障人士就业的相关政策及措施

我国历来重视残疾人就业问题，将残疾人就业作为全国就业工作的重要组成部分。中华人民共和国《宪法》、《民法通则》、《劳动法》、《职业教育法》《妇女权益保障法》等法律法规，均规定了残疾人享有平等的就业权利和参加社会保险、职业教育与培训的权利。《残疾人保障法》更是明确规定了残疾人就业权利、义务和政策保障措施，要求以残疾人就业方针为指导，综合运用行政、经济、政策法规等保护性措施，通过集中就业、分散就业以及自主就业等途径，提高残疾人就业率、保障残疾人就业权利。为应对随着经济发展残疾人就业工作出现的新情况、新问题，促进残疾人就业状况的根本好转，2007年2月14日国务院审议通过了《残疾人就业条例(草案)》，同年2月25日，国务院公布《残疾人就业条例》(2007年5月1日起施行)。条例突出体现了残疾人就业保护和就业促进的原则，明确了政府、社会以及残疾人的责任和义务;确立了就业保护、就业促进和就业服务等一系列的政策制度。2008年3月28日，中共中央国务院颁布《关于促进残疾人事业发展的意见》，指出:关心残疾人，是社会文明进步的重要标志。残疾人事业是中国特色社会主事业的重要组成部分。要求各级政府增强促进残疾人事业发展的责任感和使命感，认识促进残疾人事业发展的重要意义，切实采取有力措施，促进残疾人事业在新的起点上加快发展。要求认真贯彻促进残疾人就业的法律法规和政策措施，保障残疾人平等就业的机会和权利。依法推进按比例安排残疾人就业，鼓励和扶持兴办福利企业、盲人按摩机构、工(农)疗机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位，积极扶持残疾人自主创业。2008年4月24日，全国人大颁布了《残疾人保障法》修订案。修订案禁止基于残疾的歧视，重申国家保障残疾人劳动就业的权利以及按比例安排残疾人就业制度，进一步完善了相关税收优惠政策。针对有些地方发生强迫残疾人劳动的违法行为，修订案增加了任何单位和个人不得以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫残疾人劳动的条款。努力从多渠道、多层次对残疾人劳动就业问题予以法律保障，其中关于我国残疾人就业方针、形式及促进措施如下:1、就业方针残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多种形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理(第三十一条)。2、就业形式一是集中就业。政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业(第三十二条)。二是按比例就业。国家实行按比例安排残疾人就业制度。国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。达不到规定比例的，按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业(第三十三条)。三是自主择业和创业。国家鼓励和扶持残疾人自主择业、自主创业(第三十四条)。四是农村残疾人劳动就业。地方各级人民政府和农村基层组织，应当组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动(第三十五条)。3、促进措施新修订的《残疾人保障法》第三十六条规定:国家对安排残疾人就业达到、超过规定比例或者集中安排残疾人就业的用人单位和从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持。国家对从事个体经营的残疾人，免除行政事业性收费。县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排残疾人福利性单位生产或者经营，并根据残疾人福利性单位的生产特点确定某些产品由其专产。同时规定:政府采购，在同等条件下应当优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务。地方各级人民政府应当开发适合残疾人就业的公益性岗位。对申请从事个体经营的残疾人，有关部门应当优先核发营业执照。对从事各类生产劳动的农村残疾人，有关部门应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品购销和信贷等方面，给予帮助。

III山东省部分地市智障人士就业现状

滨州博兴县县残联联合县特校组织举办残疾人专场招聘活动，与县鲁厨厨业等相关企业进行对接，初步达成就业意向有百余人，帮助实现就业50余人。

德州市德城区培智学校自97年至今有87名毕业生。只有13名学生基本就业。

海阳市现就业的智障人士不足四成，其就业处境来看极为艰难。全市9家福利企业共安置智障人士就业122名。社会其它企业、社团组织等用人单位安置智障人士就业，共安置智障人士就业21名。结合本地实际，发动智障人士家庭带动其辅助性就业，使33名智障人士走上了自食其力的道路。

东营市仅有约2%的智障人士在普通企业单位正常就业，有的智障人士有就业“单位”，但实际上他们并不需要在那里工作，单位只是给买社保、发工资，有的仅仅发部分生活费。东营市垦利县处于就业年龄段的299名残疾人中实际就业率不足20%。

泰安市育才学校是泰安市市委市政府1991年批准在泰山区建立的第一所全日制智障儿童学校，自2002年第一批毕业生截止到2012年，共有毕业生90名，除两名毕业生随父母已去了外地落户，共了解到：一名在其父亲单位实际就业；两名担任保洁工作；两名做保安工作；两名在私人企业工作；五名在家庭支持下摆地摊、看店卖东西，一名在父母单位“挂靠”只领工资不上班、还有一名因为工作婚姻不顺心致使精神失常而亡，一名毕业生的母亲做缝纫生意，母亲让他帮着剪线头、锁边、钉扣子。

IV典型案例

青岛：

鼓励各级政府、社会力量举办工（农）疗、托管及其他辅助性就业机构和庇护性生产班组，安排智力、经治疗康复的精神残疾人就业。对达到验收标准，主要用于安置本市智力、精神残疾人就业的辅助性就业机构，给予一次性建设奖励。辅助性就业机构、庇护性生产班组安置智力、经治疗康复的精神残疾人就业，按规定签订劳动合同支付工资，并为残疾职工足额缴纳社会保险的，按照当地最低工资标准给予工资补贴，符合条件的给予稳岗补贴。

开办辅助性就业机构试点单位，集中安排智力、经治疗康复的精神残疾人就业。中心开展一些简单的手工劳动，项目主要有：出口装饰品组装、包装，手工艺品制作，鞋盒、手提袋制作，粘贴商标、皮具打孔、服装包装等。中心采取来料加工的方式，在车间内进行加工，成品由厂家进行回收。

滨州：

（1）县残联积极做好智障青年就业状况的调研、帮扶工作。（2）学校残联“强强联合”，大力提升智障青年职业技能竞争力。（3）县特校夯实基础、落实细节，全面提升智障生的综合素养。（4）县特校以知识学习为主，以实践活动为辅，健全智障生心灵。

海阳：

通过按比例分散安置就业、购买社区公益岗位、鼓励残疾人自主创业、个体就业、建设残疾人就业扶贫基地、“百千万残疾人就业扶贫工程”、“共享阳光·建功十二五”等系列活动，共安置智障人士就业176人。一是社会福利企业安置。二是社会其它企业安置。三是依托家庭辅助性就业。

泰安：

（1）按比例分散就业，克服了单一依靠福利企业集中安置残疾人就业的局限性，能促使残疾人更好的融入社会的就业形式。它有助于增强残疾人平等参与社会的积极性和创造性。（2）灵活就业，社区和单位自己消化自己社区内和本单位人员的子女，安排适应他们的保洁、保安、绿化、报刊收发以及其他适应他们的工作。（3）家庭支持就业。

济南济南市智光启能中心下设“金蜗牛餐具消毒工厂”：（详见附件）
 

IV借鉴与反思

一、  存在的问题及原因

（一）          支持性就业模式自身存在的问题

支持性就业模式又称为社区化就业，对象为残障程度较重的智障人士，从庇护工厂、工作队转介而来的智障人士，经评估具备就业准备能力但仍无法独立进入就业市场的人。其模式自身具有以下问题：

1、支持成本过高

支持性就业模式是要建立以生活质量为导向，从社会、家庭和学校三个维度加强对智障人士的支持的一套就业模式，其潜在和显现的成本都很高。

2、就业机会不平等

目前由于我国国情所致，我国还不是普惠型福利制国家，因此并不能帮扶所有需要帮扶的人，再加上支持性就业的实施主要是通过培智类机构，而培智类机构往往收取的费用很高，不是所有的智障人士都有机会进入学习，如此就导致了就业机会不公平问题的出现。

3、对就业辅导员过分依赖

就业辅导员对智障人士在生活中关怀、在工作中辅导和支持，使得智障人士与就业辅导员形成了专门的感情联结。这就在一定程度上千扰了智障人士与同事的交流和合作。

4、工作非持续性

在支持性就业中，有多半的智障人士工作能维持在六个月左右，其中还有多半人士能维持在一年左右，能维持到两年或者两年的智障人士比较少。

（二）实施中存在的问题

目前，我省智障人士就业由于方方面面条件的制约，如社会意识、领导认识、法规制定以及扶持政策等还不够完善健全，使智障人士就业工作状况不容乐观，保障其就业工作也需进一步加强和提高。

1、政府政策缺位。

首先政府部门对智障人士支持性就业的关注度不够，相关部门不能很好的理解智障人士支持性就业的含义，其次在智障人士支持性就业政策制定、相关保障法规的颁布和实行、专项资金的投入等方面职责缺位现象严重。

2、单位责任缺位。

机关、团体、企业事业单位（统称为用人单位），按照政策要不低于本单位在职职工总数1.5%的比例安排残疾人就业。而很多企业在自身获取巨额利润后对社会公益、慈善事业却不够关心，其慈善公益理念非常淡薄，对其应承担的社会责任认识不足。

3、社会认识偏差。

智力和社会适应能力的限制往往会阻碍智障人士在教育、工作、康复及社会保障等方面平等权利的获得，尤以成年智障人士最为明显。但由于社会大众对智障人士支持性就业认识不足，对其社会意义认识不充分，其社会责任和义务的缺失，也就严重阻碍了智障人士的就业工作。

4、宣传力度和认识不够

由于宣传力度及社会大众的认识有限，致使许多人产生认识种种误区。如有些人认为，健全人就业如此之难，且出现大量下岗失业职工，残疾人就业可暂且不谈;有些人则认为分散就业干预了企业的用人自主权，征收就业保障金加重企业负担;还有些人把残疾人看作社会的“包袱”，消极对待，使残疾人就业权难以得到保障。如 “悬空上班”或“挂靠就业”，对企业来讲，此做法即可以完成按比例安排残疾人就业的任务，不缴纳残疾人就业保障金，节约了大笔工资开支，但对于残疾人来讲无疑是一种伤害，他们的就业和生活问题并未得到实质性的改善，融入社会的道路更加艰难。

5、就业保障金的征缴及使用存在问题

一是缴费标准计算不科学。现有法律规定，对未按规定执行的单位征收就业保障金，其征收标准是本地区上年度社会工资的平均水平。由于不同行业、不同企业之间职工收入差异较大，因此出现部分用人单位职工工资收入低于平均水平，而有些则高于平均水平，这就造成企业认为此规定有违“公平”拖欠或拒绝缴纳保障金，而有些单位则愿意缴纳保障金代替安置残疾人，这些规定使残疾人就业的难度加大，政策效果大打折扣。二是资金运作缺乏社会监督;残疾人就业前职业培训费用的补贴;扶持残疾人个体开业的借款(有偿使用)或补贴;为安排残疾人就业所需设备、设施费用的补贴;残疾人劳动服务机构的经费开支等，但目前，对如此重要的资金的使用在多数情况却未向社会和残疾人公开，缺乏社会有效监督，容易造成资金的滥用和挪用

二、国外先进理念与做法

（一）美国智障人士支持性就业的主要模式

1、个别安置模式

个别安置模式是指由一位就业辅导员陪同一名智障人士在社区的竞争性就业场所参与工作，工作内容多样。这一模式下，就业辅导员的主要任务在于：评估智障人士的能力与爱好：帮助其寻找合适的工作；陪同面试；面试通过则开始在竞争性工作场所中向智障人士传授从事此项工作所必备的技能；当工作内容发生变化时，就业辅导员需要再次对其培训，以帮助其适应。个别安置模式的优点在于能够帮助智障人士从事社区的竞争性工作，得到合理薪资，并保证社会融合的实现。不足之处在于服务成本很高，其中个别安置模式是四种主要安置模式中成本最高的。

2、群组模式

群组模式是指由一名就业辅导员为多名智障人士（一般为3到8名）提供指导支持的模式。这些智障人士通常会被安置在社区企业---母公司---从事加工制造工作。就业辅导员或教练的主要任务有：提供持续的渐进的技能培训；保证群组的生产数量和质量；推动残障员工与普通员工的互动。与个别安置模式相比，群组模式更适用于智障程度严重的智障人士。该模式的优势在于由一名就业辅导员为多名智障人士提供就业支持，可以缓解对就业辅导员的需求，节约人力资源；劣势在于难以找到提供就业机会的“母公司”。

3、机动工作队模式

机动工作队模式类似于群组模式，也是一对多，但需要与多方签约且工作地点机动。该模式通常由一名就业辅导员用厢式车带领若干名智障人士（一般为3到8人）到不同地方以签约方式承包工作。工作内容设计清洁房舍、整理庭院、协助农务等。该模式的优势在于节约人力资源且工作内、容多样化；劣势在于难以找到提供机会，多方签约易造成问题。

4、小型企业模式

小型企业模式没有固定的服务比例，通常由制造商或承包制雇佣不超过6位智障人士以及不超过6名的无残障人士一起工作。工作主要为简单的服务性工作，地点通常位于社区或接近社区，如餐厅、商店等。就业辅导员的主要任务是，以包工的形式承担任务，再训练智障人士从事此项任务。

小型企业模式中的智障人士智障程度往往较为严重，工作速度很慢，自我能力非常有限，过去可能不被庇护式的就业模式所接纳。该模式的主要优势是节约人力资源，且智障人士可以获得更多与无残障人士接触的机会，劣势是难以接到工作任务。

（二）美国智障人士支持性就业的实施流程

在立法和资金的支持下，美国智障人士的支持性就业逐步完善，智障人士通过转介、资格评估等流程实现支持性就业。以纽约州为例，纽约州智障人士的支持性就业主要由智障人士就业服务办公室（以下简称WESID）,智力障碍和发展办公室（以下简称OMRDD），精神健康办公室（以下简称OMH）三个政府机构负责，操作的主要流程如下：

转介

当一名成年智障人士会被转介到WESID时，负责接待的工作人员要详细登记其基本信息，如身份证号码、社保卡号码、教育经历、功能水平、障碍类型、职业兴趣和职业目标、辅助设施使用情况等。

资格评估

在登记信息完成以后，WESID的工作人员组织由精神医生、物理治疗师等做成的专家小组为转介来的智障人士进行评估，以确定其是否有资格获得支持性就业。符合以下四个条件的残障人士才有资格获得支持性就业：（1）个体已获得职业康复服务的资格。（2）个体伴有最严重的残障。（3）残障导致个体在竞争性工作环境中没有工作或者只有兼职或临时性工作。（4）经过职业康复的全面评估结果表明支持性就业是最适合的职业康复就业模式。

制定个别化就业计划

如果资格评估确定该智障人士需要支持性就业服务，那么WESID就要为其制定一份个别化就业计划。这一计划旨在帮助智障人士在融合环境中实现就业。个别化就业计划通常包括三个方面的内容：

（1）  就业目标。

（2）  实现支持性就业所需的职业康复服务。

（3）  实现就业目标的时间表格及各个时间点、服务提供者、服务的费用承担着等内容。

提供持续性的职业康复服务

个别化就业计划制定以后，WESID、OMRDD和OMH着手提供持续性的职业康复服务，以协助智障人士实现支持性就业。

结束个案

在职业康复服务的支持下，智障人士成功地进入融合的工作环境工作，赚取不少于与其同样生产量的普通人的工资。这种情况稳定持续至少90天，则该名智障人士的支持性就业完成。
 

V智障人士支持性就业的发展与设想

（一）宏观层面---国家政策的完善

1、完善现有政策法规，实行倾斜性保护政策

国家已颁布许多保护性质的政策法规来维护残疾人的就业权益，如福利企业的减免税政策，按比例分散就业政策等，这些不仅提供了残疾人的就业率，也提供了他们的生活水平。但由于残障类别和程度的不同，在残疾人内部，各类不同的残疾人的就业情况就存在巨大差异，他们大多只能从事如社区保洁绿化、简单手工品加工、由于智障人士劳动能力相对其他残疾人差餐饮服务员等工作，他们的岗位选择受到的限制最大，因此应在适合智障人士从事的特定行业、岗位等方面实行倾斜的保护政策，切实保障他们有足够的岗位、合理的工作时间、生产任务、产品销路及部分收入。因此，国家相关部门应该制定保护性就业政策，为生产任务、产品销路提供保证，政府部分亦可起表率作用，积极购买产品，这不仅能上解决智障人士的就业问题，更重要的是能够为社会各界树立带头模范作用，鼓励和引导更多的社会力量一起解决智障人士的就业问题，帮助智障人士获得经济收入，提高社会地位实现自身价值，为这一特殊群体的社会融入创造更好的社会环境。

2、明确惩罚措施，并强制执行

由于现有法规对强制性处罚措施过于笼统和模糊，执行者法规意识淡薄，致使有法不依、执法不严现象普遍存在，政策法规的严肃性和强制性因其负面影响而受到很大质疑。因此，为了有力保障残疾人就业和收缴保障金，应由法规授予残联部分行政执法权，对以各种理由拒绝交纳或无辜拖欠残疾人保障金的单位，残联可申请法院强制执行。对于随意辞退、开除残疾人职工的，可依法做出规定并强制执行。

3、加强教育与职业培训，提高智障人士劳动素质

要解决好智障人士的就业问题，必须解决好他们的教育及职业培训问题。政府有关部门应将残疾人职业培训纳入相应培训计划中;残疾人职业教育培训机构应具备特殊的培训手段和条件，为在普通培训机构中难以接受培训的残疾人提供培训。各类职业培训机构对生活困难的残疾人应酌情减免培训费。政府各有关部门及企业事业组织和社会团体，要为他们在培训期间的进修或学习、生活提供保障。

在职业培训内容上更要强调针对性。所谓针对性，是指要针对智障人士自身的生理与心理特征，要针对劳动力市场和用人单位的需求，重视培训项目的选择，分类培训。智障人士的认知水平、记忆能力、思维活动等较非智障人士差，因此应综合考虑他们的能力、兴趣爱好等因素，开设恰当的劳动课程，使其掌握一技之长，增强竞争力。

4、建立智障人士就业服务机构，拓展就业渠道

目前，大多数智障人士生活、工作主要依赖于家庭及亲友支持，这种脆弱的就业支持很难保证智障人士有足够的工作岗位充分就业。因此，需要政府通过制度化的措施，将智障人士就业服务体系纳入公共就业服务体系之中，在劳动力市场、就业培训机构与残疾人就业服务机构三者之间实现信息资源共享，大力加强残疾人就业信息网建设，实现信息共享，实时传送。为残疾人就业服务提供专门窗口，将所有有求职意愿的残疾人登记入册，免费办理求职登记，免费进行职业指导，要尽可能收集适合智障人士就业的信息，优先推荐就业。就业服务机构应尽积极同用人单位联系，建立就业实习基地或一对一的培训一就业服务，为智障人士拓展更多的就业渠道。

5、提高智障人士就业效果

一是解决智障人士按比例就业中的“挂靠”问题。应加强按比例就业工作落实的监察，由市残联和劳动保障部门一起配合，对已就业的智障人士的工作情况进行检查，使保障他们在工作岗位有力所能及的工作，使按比例就业政策能够真正落到实处。二是完善智障人士的基本用工条件。国外已有根据残疾程度采取计点的方法确定安置比例。如日本政府规定，企事业单位和政府机关雇用重残者，可“以一代二”，即雇用一个重残者可算两个名额。欧洲大多数国家也有残疾人就业配额政策，且大多是按残疾程度计算点数。这种根据残疾程度计算点数的做法，能够考虑到残疾程度对工作能力的影响和企业安置的难度大小，此做法比统一个标准的做法更加科学和公平，有利于调动企业安置残疾人的积极性。

（二）中观层面一社区及相关机构支持

1、引导智障人士参与社区服务业

社区服务作为简单服务行业，往往对就业者的素质和技术要求不高，工作强度和难度相对较低，职业培训比较容易。在扩大就业方面有着巨大优势。因此让部分残障程度较重，但仍具有一定劳动能力的智障人士参与社区服务业。政府可将社区清洁绿化、商业服务业、餐饮、家政服务、物业管理等岗位购买后转给部分智障人士去从事。又如街道办事处、居委会中的一些简单工作，也可以让能胜任的智障人士去做，这样一方面给他们提供了更多的就业机会，提高了他们的社会责任心和使命感，也为他们走出家门，走进社区，融入社会创造了良好的条件。国际经验表明，社区服务是针对就业弱势群体所提供的小型多样的社会福利和社会服务体系，有利于将由“单位人”转变为“社区人”，因此社区将不仅是人们生活的地方，也将成为解决弱势群体就业问题的依托。

2、发展福利企业

福利企业不仅要提高生产效率和降低生产成本，而且也要根据不同残障类别的残接人身心特点，发展不同领域、不同产品，最大限度发挥社会福利功能.智障人士的身心特点决定他们不能从是复杂工作，因此就应建立更多劳动密集型企业。对于一些人工投入大、市场需求弹性小的产品(如生活必需品)的生产行业，如果其技术含量不高，劳动强度较低，对劳动技能没有很高的要求，而市场对其又有稳定的需求，那么就应该在这样的行业创办福利企业。此外，还要鼓励创办私营福利企业。财政、工商、税务等有关部门要根据残疾人保障法和有关的法规，制定和完善扶持残疾人自愿组织起来就业和个体就业的优惠政策，主动地做好服务并帮助他们解决生产经营过程中遇到的困难(王长城，2007)。

3、初等职业技术学校

智障学生能否从学校成功走向社会，初等职业技术学校起着重要作用。在初等职业技术学校接受了相关的文化知识和劳动技能后，如何使他们成功走入社会，发挥潜能成为社会有用之才就需要初等职业技术学校的努力。初等职业技术学校领导及老师应积极联系相关用人单位和政府相关部门，帮助学生推荐就业，帮助他们签订劳动合同，并提供持续、有力的就业支持，使智障人士融入社会。

4、非政府组织

在西方社会，非政府组织在各个领域都十分活跃，扮演着越来越重要的角色。在我国，民间机构及志愿组织的发展较为缓慢，但其所产生的巨大社会影响已被世人所认可。由于智障人士就业问题的复杂性，因此有必要集合社会各方力量与智慧，为智障人士的就业提供支持。当然，民间机构及志愿组织开展就业支持活动应始终坚持人道主义精神、具备一定的专业水平，为智障人士提供相关职业培训或心理疏导，为其家庭提供劳动服务，为企业单位提供应对智障人士突发事件的应急措施等。

（三）微观层面—智障人士个人的努力与家庭的支持

1、智障人士个人的努力

智障人士自身也要树立自立自强的意识，克服被照顾被关照的标签，努力学习就业技能，培养自己独立的能力，更好的融入到社会融合的工作环境中，争取早日实现就业。

2、家庭支持

在现代社会，智障人士作为特殊人群，其各方面能力较差，而他们的社会支持体系尚未完全建立，因此，在此阶段，家庭依然是他们生活的出发点和归宿，从家庭里获得的支持仍然是最主要的。在家庭里，个体可以获得情感支持、归属感支持、物质支持和信息支持在内的多种社会支持。现代社会的家庭已经很难为其成员提供如传统社会那样强大的保障功能，家庭所能提供的社会支持将会越来越少，但对于残疾人，特别是智障人士来说，这种保障作用没有丝毫的减少。虽然从外界可以获得其他的支持，但家庭仍然是他们获得情感支持最重要的来源，这一点是无人可替代的。因此，家庭支持依然很重要，应发挥每位家庭成员在智障人士就业中的支持，特别是情感支持。

VI、残联及协会的作用

智障人士就业工作是一项政策性强、涉及面广、情况尤为特殊的社会工程。必须以制度化建设为切入口，强化政府职能，制定出台专项政策法规，以确保智障人士就业工作的有效运转。残联作为残疾人工作主管部门，应研究并积极推动相关专项政策出台，制定具体措施保障政策的有效实施。

协会应积极配和残联工作，在社会倡导、智障人及其家庭的教育与动员等方面有所作为，条件成熟时可在残联领导或指导下，进行智障人就业实务的探索与实践， 

VII、一个值得关注的案例

济南智光启能金蜗牛餐具消毒庇护工厂经过了5年的艰难探索，走出了一条智障人士庇护性就业的的路子，形成了具有自身特点的模式，其中有成功的经验，也有失败的教训和面临的困难，提出了一些值得探讨的共性问题，为智障人士支持性就业提供了一个有研究和借鉴价值的案例。 

                                                                                                                                                     二0一三年五月三十日
 

附件：

智障人士庇护性就业案例分享

——济南市智光启能中心下设“金蜗牛餐具消毒工厂” 

机构简介：

济南市历城区智光启能中心成立于2004年底，前身为成立于1992年的智光启智中心。智光启智中心主要为学龄期智障儿童提倡启智教育，后随形势发展，因应社会需要又成立了智光启能中心，主要服务于成年智障人士。智光启能中心注册于济南市民政局，注册性质为民办非企业单位，为成年智障人士提供生活自理能力训练、社会适应能力训练、职业教育及就业安置等服务。

2009年，智光启能中心根据自己单位的工作需要，筹资建立了智障人士庇护工厂——“金蜗牛餐具消毒工厂”。

一、    庇护工厂的设立：

初衷：智光启能中心自成立之初，即希望自己的学员在将来可以更具独立性，独立性也包括了经济的独立，所以我们一直在探索为学员开拓职业生涯的可能性；另一方面，从正常化的角度看，一般的成年人，工作是日常生活中的很重要的部分，我们的智障学员也是一样，或换句话说，有所事事很重要。

曾做过的尝试：所以智光在成立的最初几年，尝试了很多可以体现和提升学员生产力的方案，比如安置学员去餐厅做勤杂工、帮超市派发海报、在机构内做手工然后义卖等等，但是这些尝试都有很多不尽如人意的问题。比如在餐厅做勤杂工，因为学员的人际交往能力较差，虽然餐厅的老板比较愿意接纳我们的学生去工作，但是久了之后发现我们的学员在与同事及客人的关系上都不融洽，虽经我们尝试各种支持的策略，仍不能满足餐厅的要求，最后我们只好接回我们的学生；派发海报的工作，因为我们的学生活动能力、体力较差，一天下来，累得半死，却得不到多少工钱；手工品的义卖最后不再大力推广，只作为一种活动在开展，也是因为手工品的销路十分有限，学员们只有很少的收入。

以前做法没能成功的原因：几年尝试下来，我们的服务人员给自己设定的成功的目标没能真正实现，这目标就是“稳定的工作、合理的薪酬”。后来我们反思和分析我们没能真正成功的原因。在开展支持性就业时，一方面，我们的学生从来没有接受过系统化的职业教育，基本上都是从家里就直接被机构安置到就业岗位，基本的工作人格没有建立起来，所以在一般竞争性的工作岗位上难以满足雇主的要求；另一方面我们的工作人员也没有经过正式的职业辅导员的训练，在实际工作中感觉难以将一些理念运用出来。其它的手工品制作、派发海报等等这些则是在用我们学员的弱点去和别人的优势竞争，不能成功也是在情理之内的。

思路的调整：后来，我们想到，从长远看，若想在将来做好就业服务，我们自己要有一支专业过硬、有能力、有技巧的服务人员，另一方面我们要对自己的学生进行较有效的职业训练和教育，还有，我们应该让社会上持怀疑态度的雇主看到实际成功的例子，综合一些想法后，我们觉得，就我们机构自身的能力来看，开办一家庇护性工厂是比较可行的方案，所以从2007年开始，我们在继续原有服务的情况下，开始筹划开办庇护工厂。

行业的选定：当时我们选择餐具集中清洗消毒行业，是基于以下几点的考虑：1、这个行业是餐饮业的配套服务产业，而且是处在新兴的状态，短期内不会出现被淘汰的可能，可以长期操作下去；2、餐具配送客户是相对稳定的，在业务的拓展上比较有利，不必象其它一些行业要不断担心生产的东西卖不出去；3、可以形成一条流水线，流程上包括分拣、粗洗、漂洗、高温消毒、包装、装箱、装车等环节，可以在流水线上为不同能力的学员找到相应的位置，被安置在里面的学生基本上不断重复相同的工作，有利于工作技能的培养。

二、    庇护工厂的功能

庇护工厂在规划之初，我们就考虑到了它应该有的以下几种功能。

1、 为培养就业辅导员提供操练的真实环境和机会。因为庇护工厂控制权在机构手中，我们可以完全根据自己的需要调整工作流程，尝试新的工作方法，也就是所谓的“职务再设计”。职务再设计是就业辅导员应该具有和精熟的能力，但是如果没有一个真正实习的机会，在一个普通就业岗位上与雇主讲“职务再设计”那谈何容易？还有“技能训练”的能力，这也是一个就业辅导员应具备的能力，一项新的技能要用学员可以接受的方法传授给他，这个也是需要服务人员很好练习的。服务人员还可以通过庇护工厂的经营“了解雇主的需求”。支持性就业中，职业辅导员要真正站在雇主的位置去考虑问题，真正了解雇主的需求，再去与雇主谈安置学员就业，是比较容易成功的。而我们的服务人员往往会容易站在学员的角度看问题。通过经营庇护工厂，机构变成了雇主，我们会很自然的看到我们的学员需要具备哪些技能和品质才能成为一个合格的工作。

2、 为学员提供职业教育的场所。我们的学员都没有接受过职业教育，直接推向就业岗位是很难的，所以我们要借着自己的庇护工厂为学员提供职业教育。在这里我们着重强调的是“工作人格”、“工作能力”以及“社会性行为”的养成。工作人格指的是对工作的态度，是否能保持愉快的情绪，在工作上有没有适当的信心，对自己份内的工作有没有责任心，有没有工作的动机等，还有守时、服从管理、遵守工作规范等等这些都决定学员将来若参加竞争性就业能否有长期稳定的工作表现。工作能力是批指体力、分辨能力、注意安全的能力、精细动作、粗大动作等等，这些也都是一般工作岗位所需要的基本技能。社会性行为则主要是指在工作场所的补交能力，比如诚实守信、对从和善、保持个人卫生、举止文明、对异性交往得当、无偷盗等不良习气。以上这些都是我们希望在庇护工厂里培养我们的智障员工养成的。

3、 过渡性的职业安置场所。这一功能是针对能力有了大幅提升，已经适合进一步接受支持性就业服务的学员。但这部分学员并不一定能马上找到适合且肯接纳的工作岗位，庇护工厂为这部分学员提供临时的过渡性的安置。也为将来已经接受支持性就业但又临时失业的学员的提供一个缓冲的机会。

4、 成为长期的职业安置场所。长期看，仍有相当一部分学员会因为一些特殊的原因需要在较高保护及支持的环境中才能工作，对于这部分学员，庇护工厂则成为长期职业安置的场所。但是我们仍计划开展更多类型的职种，以适应不同学员发展的需求。这些学员在庇护工厂实现稳定的就业，而且由庇护工厂领取合理的薪酬，最大限度的发挥他们的生产力，改善他们的经济状况，提升他们的社会独立性。

三、    庇护工厂运营的策略：

1、        关于赢利状况的定位：庇护工厂毕竟是一个企业，是一个营利的部门，不同于机构以往的“非营利”的身份。但是也不同于一般企业追求利润最大化的特点，还要兼顾社会责任特别是我们智障员工的利益。这就需要在利润最大化和智障员工利益之间找到一个平衡点。我们曾有这样的思考：“可不可以完全采用企业经营的策略，使庇护工厂实现更大的利润？”但是后来经过分辨，我们认为以这样的思路走下去，就会发现庇护工厂将所有的智障员工换成普通工人，从而提高产量、提高生产效率是最能实现“利润最大化”的办法，但这显然与我们设置庇护工厂的初衷是相悖的。我们最后决定要在利润和智障员工利益之间找到一个平衡点。所以我们对庇护工厂的定位是：营利而非赢利。

2、        以实力参与竞争，不打同情牌：以往我们在进行手工义卖时，往往会不由自主的强调“这是智障学生的作品，请支持他们！”但是，说实话，我们的手工品无论在花样品种上还是作工质量上，都无法与普通人的产品去竞争。当我们的庇护工厂开办初期，我们也习惯性的走这样的路线，而且还曾带我们的智障员工去参与送货，希望可以博得同情与认可，进而推销产品。但是后来我们发现，这并不是一条可以长久的路。因为客户并不愿意长期为这份同情买账，他们更关心的是自己的利益。同等质量的时候看价格，同等价格的时候看质量，这也是人之常情。在商言商，我们既然走企业的道路，就要按市场的规则办事。所以，后来我们就调整策略，强调质量，因为我们不愿打价格竞争战，所以就强调质量。而且在这个鱼龙混杂的餐具集中清洗消毒行业，我们的质量确实是可靠和过关的，这一点已经多次得到了卫生监督部门的肯定。在保证质量的前提下，我们再赋予我们的餐具品牌内涵——金蜗牛，虽然我很慢，但我很努力。所以我们的客户相当稳定，基本没有其它的工厂可以在我们手中把客户抢走。

3、        自动化设备及辅具的使用：庇护工厂开办的初期，我们餐具的包装是人工的，但是很快我们就发现我们的智障员工在做的时候，太象是在做精细动作训练了。只有极少数的智障员工可以在产量上达到生产的要求，其余的更象是在消磨时间。所以我们决定添置自动化包装设备。后来我们反思，这个决定是正确的。我们的智障员工在配合机器的时候，基本不需要太多技能，而且速度基本可以与普通人持平。另外就是辅具的使用，我们设计了很多的辅助工具，比如各种尺寸和用途的小架子、各种方便物品转运的小车子、不同用途的按钮设成不同的灯光、将传送带上的开关由单一开关改装成两端都可控制的开关、将锅炉的水温、进出水、烧水时间全部改造成自动控制等等这些措施，都大大消除了智障员工在工作场所工作时的障碍。而且这些自动化设备和自动化装置的改造，还能使工人的工作品质可以保持一致。

4、        职务再设计的应用：在庇护工厂中，根据智障员工个别化的差异，将以前的工作要求进行调整，是很重要的策略。比如最初我们是将餐具直接放入机器洗，然后再用清水漂洗，然后再用烘干机烘干。后来我们发现这样在传送带上走的餐具，以我们智障员式的速度，根本不可能跟上。所以我们就调整成将餐具放在架子上，再送入烘干机，这样传送的量成倍的增加，而对动作速度的要求却放低了。再后来我们发现从几个池子里捞餐具，对体力的要求非常高，我们的智障员工根本不能长时间作，所以我们就将工序调整，把餐具先放上架子，然后再整架子的清洗和传送。这样的调整在整个庇护工厂里有很多，而且还在不断的进行。这些调整都大大降低了劳动强度和难度，而且大大提升了生产效率。

5、        供货量与实际生产能力的控制：对于我们的智障员工，有一个比较明显的障碍，那就是对于突击生产这样的事很难应付。因为突击生产意味着要用比平时更快的速度、更大的劳动强度去生产，而这样的变化对于我们的智障员工来说则很难达到。所以，我们的策略是多投入一天的量做为备用，而且我们控制供货量只到我们实际产能的八成左右。这样，我们就可以将停电、节假日、设备故障等不利因素所造成的压力缓冲掉，而不至于影响我们的供货信誉。

四、    庇护工厂管理的策略：

1、        对智障员工按正常化的标准严格要求：在庇护工厂开办的初期，我们曾对智障员工有过度的保护，容忍他们的缺勤、迟到、怠工、散漫等工作表现。但是来我们经过反思，这其实是错误的。庇护工厂所谓的庇护并不是包庇和纵容智障员工的不良行为，而是要在态度上包容，但在实际要求上严格。后来经过我们的努力，我们的智障员工统统都接受这样的要求，并且目前已经基本可以达到这样的要求。智障员工也从中真正学得了工作态度。

2、        安排普通人做工友：我们的庇护工厂还安排了普通工人，普通工人担任智障员工没法胜任的岗位，保证流水线的正常运转，而且还在日常的工作中与智障员工产生自然的人际互动。

3、        工作流程标准化：我们要求所有员工，包括智障的员工，在工作流程上必须标准划一，几乎每一个环节都有作业标准。这样的管理使得学生们可以很快学得正确的作法，并且可以使工作品质达到一致。另一个好处是使指导老师可以用相同的标准去指导智障员工，避免政随人变的现象出现。

4、        工资的发放：我们在安置学生就业的时候强调两个标准，一是稳定的工作，二是合理的薪酬，这两条缺一不可。在庇护工厂里也是这样的标准。稳定的工作当然是没有问题的，但是合理的薪酬其实并不是一件容易的事。以前我们只会站在学生的角度看待这个问题，当然希望工资越高越好，但是从经营者的角度看，这却是不合理的。所以我们就根据每位在庇护工厂工作的智障员工的能力，参考在这个岗位上如果安置一位普通工人会有怎样的产能为每位智障员工制定工资标准。另外，不同的智障员工我们也采用不同的工资发放形式，有的是每月一发，有的是每周一发，还有的则是每天一发。

五、    庇护工厂运营中遇到的挑战：

1、        亏损的压力：虽然叫庇护工厂，但仍是一家工厂，做为工厂就要承担亏损的压力。这种压力只能通过精打细算、妥善经营来化解，若能很好的应对，还可以在未来把盈余的利润用于提供更多的服务和更多职种的庇护或支持性就业。

2、        行业内部过于混乱：众所周知，目前国内的餐具集中清洗消毒行业非常混乱，大量黑心作坊充斥市场，导致社会大众对这一行业有普遍的负面印象，使得人们从心理上排斥这一行业。但是从另一个角度看，这也正有利于我们树立社会服务单位的良好社会形象，并可做为参与竞争的有利砝码。

3、        身份的转换有困难：由一个多年以来的非营利机构去操作一个营利机构，在做事的方法上有时候会有偏差。非营利机构的时候就是考虑如何去寻找资源，如何把事情办好。而庇护工厂却要求精打细算，控制成本，增加收入。这是思维方式的转换，常令机构的负责人苦恼。但是另一方面，控制成本、增加收入、提高员工的生产效率正是一般雇主的要求。机构若学会以这个角度思考问题，将来再开展支持性就业时则更容易找到雇主感兴趣的点并切入。

4、        职种单一不能满足机构内学员差异性较大的需求：庇护工厂，只能从事单一的行业，职种相对单一。但是学员的个体差异性非常大，可能只有小部分学员在职业性向上适合这个工厂，由机构出资设立庇护工厂投资很大，经营不易，若只能满足小量的智障人士就业，则是很可惜的事情。所以要尽力赋予庇护工厂更多的功能，并且要着眼于将来开展支持性就业。

六、    庇护工厂将来的方向：

庇护工厂若能在将来向“社会企业”这个方向发展也许是好的。这是一个较新的理念，这要求庇护工厂要有更强的生命力，要承担更多的社会责任。另外机构的负责人应该在规划庇护工厂的长远打算时，更注重庇护工厂的各种功能，并全力发挥。