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广州市智障人士支持性就业实践经验及政策援助诉求
[标签] 就业扶贫 支持性就业 广州残联 政策援助
2013-06-13 [来源]古阳春 林静新
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古阳春(广州市残联组联处)

林静新(华南师范大学继续教育学院)

【摘要】智力人士作为残疾人困难群体中最困难的群体,如何解决他们的生活和生存问题,值得我们深入研究和探讨,本文通过对广州市智障人士支持性就业实践经验和存在问题的研究,认真分析智障人士支持性就业的特殊性,进而提出了对智障人士政策援助的四点诉求,期盼能将智障人士的生活和生存问题纳入国家社会保障的框架,排解智障人士及家庭的困惑和疾苦,使智障人士更好融入社会、实现社会和谐稳定,共圆中国梦。  

【关键词】智障人士;支持性就业;援助诉求

一、广州市智障人士支持性就业实践经验

中国政府将就业作为“民生之本”,给予了高度的重视。就业是民生之本,是残疾人摆脱贫困、迈向小康的根本途径。根据中国残联和省残联“城镇残疾人就业工程”、“阳光家园计划”的有关规定和要求,广州市高度重视残疾人就业工作,市委市政府把促进残疾人就业作为实施社会管理和公共服务的重要职责,把残疾人就业工作纳入“广州市就业工作目标责任制考评”范围,广州市就业工作领导小组每年对残疾人就业指标任务的完成情况进行考核评估,促进残疾人就业,确保残疾人就业服务质量。目前,全市约2.9万名残疾人通过劳动力市场稳定就业,约5500名残疾人实现辅助性就业或庇护性就业。

在中国残联、省残联的指导下,广州市本着“建设人人享有公共就业服务,残疾人就业服务实现制度化、系列化和个性化”的目标,推动辅助性就业、庇护性就业,受到残疾人家庭的欢迎和社会的高度关注。2012年,广州市被中国残联授予“全国首批阳光家园示范区”称号。目前,广州市为智障人士提供支持性就业的主要有以下机构,他们为残疾人提供职业康复、辅助性就业和庇护性就业服务:一是广州市残疾人展能中心,财政核拨事业单位,工作人员47人,为220名智障残疾人提供庇护性就业服务。二是广州市康园工疗机构,民办非企业,建站174个,工作人员480多人,为4955名智障、精神残疾人(其中智障人士约2000人)提供职业康复和庇护性就业服务。三是康智乐务中心,也是民办非企业,为80名轻中度智障残疾人提供辅助性就业服务。

康园工疗机构为智障人士提供支持性就业的人数最多,现将其实践经验总结如下:

(一)政府主导,政策保障

在中国残联、省残联的大力支持和指导下,市政府制定了《关于加强康园工疗机构建设的工作方案》,由市残联牵头建设康园工疗机构。2007年,广州市委、市政府《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》提出“到2008年底,实现每个街道至少有1个面积不少于60平方米的康园工疗站”的要求,全面推动残疾人社区康园工疗机构建设,形成了三级康园工疗服务网络,为精神、智力残疾人提供职业康复和庇护性就业服务。2010年,广州市委、市政府《关于加快残疾人事业发展的决定》进一步提出:推进康复教育就业工作,明确政府对相关机构以财政补贴、购买服务的方式给予支持。

(二)规范管理,组织有力

为规范管理各区(县级市)康园工疗站,市政府批准成立广州市康园工疗站服务中心,管理区(县级市)康园工疗站服务中心和街镇康园工疗站。根据“全国阳光家园示范区、示范机构考核评估标准”的要求,市残联指导康园工疗机构开展工作,制定了《广州市康园工疗机构使用统一标识规范》、《广州市康园工疗机构统一使用协议书等文本规范》等,推动阳光家园机构规范化发展。

(三)产品扶持,确保成效

为支持康园工疗机构运作,市政府制定了《关于优先采购残疾人康园工疗机构产品的通知》,要求机关、团体、事业单位优先到市康园中心采购信封、信纸等低值易耗品,扶持康园工疗机构发展。2009年4月,广东省在广州举行专题会议,康园工疗机构作为以政府购买服务出现的新型残疾人服务机构向全省地级市推广。广东省委、省政府《关于加快残疾人事业发展的决定》把“康园工疗网络建设”纳入重点项目,推广广州“康园工疗”模式。在2011年番禺区残疾人艺术团庆祝第二十一次全国助残日文艺演出上,区人民政府残疾人工作委员会主办、区残疾人联合会向助残爱残的各企事业单位颁发一份特别的奖品——丝带绣,全都出自番禺区康园工疗站的残疾人之手。授人以鱼不如授人以渔,为这些工疗人员培养一份技能,是为了让他们真正的重拾信心,回归社会。一幅丝带绣作品可能要花费一个月、几个月或一年的时间,每绣出一件作品,他们都非常有成就感。而如今丝网花、丝带绣、广绣等作品,不但走向了市场,更走向了世界各地,在2010年的亚洲残疾人运动会中,番禺区康园工疗站的800份手工作品——丝网襟花,被亚组委作为指定纪念品,赠给了来自世界各地的残疾友人。

(四)资金保障,可持续发展

为加大扶持力度,市残联、民政局、财政局、人社局、卫生局制定《进一步加强康园工疗机构建设工作的实施意见》,按康复训练经费500元/人/月、职业训练津贴6元/人/天扶持机构发展,同时引入社会工作者、康复治疗师等专业人员,提供专业服务。其它辅助性就业、庇护性就业机构,根据《广州市民办残疾人服务机构资助试行办法》规定,按日间训练服务每人每月500元进行资助;如提供社工服务,按每人每月300元进行资助。

(五)专业元素,用心呵护

1.根据中国残联“阳光家园计划”的规定以及残疾人的实际需要,配备社会工作者、心理咨询师、心理辅导员、康复治疗师、特殊护理员等专业技术人员280多人,基本满足这些机构的专业需求。特别是残疾人到企业就业后,社会工作者提供就业后续跟踪服务,定期与企业、残疾人及其家属沟通,提出专业建议,消除导致残疾人失业的潜在危险因素。

2.定期开展业务培训。聘请香港资深注册社工、精神康复专家,轮训全市康园工疗机构480多名工作人员。同时还充分发挥基层康复站康复指导员、社区精防医生的专业优势,为这些机构提供服务支持与技术指导。

3.吸纳了一批具有专业背景和实践经验的志愿人员(如中山大学、华南理工大学、华南师范大学、华南农业大学、广州大学等高校成立了爱心助残志愿服务机构),为工作人员和残疾人提供心理辅导、文艺技能提升、义诊康体等服务。特别是2011年残联与团市委密切合作,启动了“志愿在康园计划”,市委书记万庆良亲自为康园志愿服务授旗并指示,按照“一站一特色、一站一平台”的目标,建立志愿服务常规队伍。


康园工疗机构运作中存在的主要问题和不足

(一)目前残疾人服务机构财政资金缺口比较大。广州残疾人服务机构的发展得到了当地政府的高度重视,政府在场地选择与建设、人才财力等资源配置上已做出很大努力,并全面推动残疾人社区康园工疗机构建设,形成了三级康园工疗服务网络,为智障残疾人提供职业康复和庇护性就业服务。但政府对相关机构以财政补贴、购买服务的方式给予支持还难以全面实施,康园工疗服务网络未能适还应智障残疾人需求,有的工疗站面积较小,工疗站点也较少。这需要政府加大投入、并鼓励社会热心企业、机构、善者仁翁支持和捐助。    

(二)从事智障残疾人职业康复和庇护的师资缺口较大,师资队伍不稳定,流动和流失较大。需要加大培训力度,培养更多基础好、能力强、有责任心、乐意为智障人士服务的人员到工疗站工作。充实康园工疗站的人力物力,配备职业治疗师、生活护理等专业人才,使康园工疗站成为社区专业服务机构,为社区残疾人居民提供规范化、专业化的社区康复服务。

(三)康园工疗站的工作方式和方法有待改进和提高。现有基层工疗服务人员普遍未经过专业训练,文化水平也比较低,服务质量和能力都受到一定影响,未能很好地根据智障残疾人的实际需求做出相应的服务。康园工疗站服务项目无论是时间、形式还是内容、质量都与残疾人的实际需求存在差距。

(四)未能“以智障残疾人为本”的理念设计和制定科学合理、行之有效的制度或规范。这需要尽快根据智障残疾人的实际需求,完善相关制度和规范工作流程。


 

二、智障人士支持性就业的特殊性

按照我国残疾分类标准所定性的智障残疾人,是指智力活动能力明显低于一般人的水平,并显示出适应行为的障碍。而轻中度的智障残疾人其IQ值一般在40—70之间,生活能力一般可以自理,但缺乏技巧和创造性,经过特殊教育,一般能以简单方式与人交往。除了少数残疾程度较轻,经过适当训练和技能鉴定,达到一般基本的劳动能力和具备完全民事行为能力,可以正常就业外,对于大多数不具备完全民事行为能力或限制民事行为能力的智障残疾人来说,只能在残疾人庇护机构进行职业康复和辅助性就业。这是一种特殊形式的就业,不能和一般意义上的就业相提并论,其劳动也不是一般意义上的劳动。其表现形态和主要特征有以下几个方面:

1.其就业性质不具有强制性。他们实际能力的不足,只能从事极简单的劳动,通过设计简单的劳动,让其学习简单的技能,从中得到训练提高,不可能规定每个工序的生产数量或生产任务,只能在辅导人员的看护下,按工作的要求,尽其所能参加劳动,因此,其劳动性质不具有约束性和额定性。

2.其就业具有康复训练效果。智障残疾人通过在庇护机机构辅导人员的指导下,从事一些力所能及的简单劳动和能力培养,从中得到锻炼,使其身心和体能能够逐步康复。因此,他们在机构的就业就具有了康复训练的性质,其目的是使他们能够走出家庭,改变行为能力低下和不与社会接触的状况,从而提高其自理能力和参与社会活动的能力。

3.其就业不具有劳动雇用性。由于其就业学习训练、康复训练的性质决定其不具有劳动雇用性质,与机构的关系不是雇用关系,而是一种管理庇护的关系,是机构受其家人的委托对其进行管理和庇护,承担他们在机构活动期间的学习、康复、劳动和安全等方面的责任。

4.其就业所得到的报酬不具有工资性质。由于他们的就业属于学习训练、康复训练的性质,其劳动成果只具有附属性质,他们不是为了获取工资而劳动,因此,机构给予他们的报酬(津贴)不具有工资的性质。

5.其就业不能创造剩余价值,仍需对智障人士提供生活资助。他们的就业不但不能给机构带来赢利,而且还要由机构支付各项管理成本和管理费用,机构工作人员的工资福利、使用场地设施和相关费用都是由政府支付或机构自筹,他们的劳动并不能创造剩余价值,机构不可能从他们的劳动中获得任何补偿,也不可能通过就业解决自身的生活困难。


 

三、对智障人士的政策援助诉求

目前,“实施积极的就业政策”,已成为国家基本的方针政策,成为构建社会主义和谐社会的重要措施。现阶段,就业面临青年就业、农村劳动力转移就业、下岗失业人员再就业同时出现的多个再就业群体争抢就业市场的局面,就业的总量矛盾和结构性矛盾都十分突出。在这种大背景下,残疾人和各类困难群体的就业面临更多挑战。要求智障人士通过正常的就业渠道进行就业显然是不切合实际的,也是无法做到的。

智障人士由于其自身的特殊性,在服务的需求上与其他类别的残疾人有着很大的差异,他们不可能通过就业解决自身的生活问题,即使是获得支持性就业,仍需对其学习、康复、劳动、安全的实施管理庇护。只有通过建立完善的社会保障制度,对其实施政策援助,使社会保障制度与促进就业形成联动机制,才能实现他们的生活和生存能力,帮助其摆脱生活困境。

2008年,中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》中首次提出了“发展残疾人社会福利事业和慈善事业”的论述,要求“完善残疾人社会福利政策,逐步扩大残疾人社会福利范围,适当提高残疾人社会福利水平。” 如何全方位制定切实可行、行之有效的制度安置智障人士,解决其生活和生存问题,是智障人士及其家庭和社会普遍关注的重点。

1.进一步加强“康园工疗”服务网络建设。截至2012年12月底,广州市康园工疗机构已实现全覆盖,12个区(县级市)共建成康园工疗站174个,其中街道工疗站139个,镇级工疗站35个,共接收4955名智障、精神及部分重度肢体残疾人入站工疗康复和劳动技能训练(其中智障人士约2000人)。至2012年,成功推荐工疗学员就业1097人,其中到单位就业的有313人,挂靠单位有784人。实践证明“康园工疗”服务对安置中轻度智障人士的支持性就业发挥极大的作用,在巩固现有服务成果的同时,要积极组织开展工疗服务人员岗位培训和上岗资格考核,逐步提高工疗服务人员的专业水平和服务能力。要健全和完善康园工疗服务规范,建立康园工疗服务评价体系,对全市康园工疗服务机构的综合服务能力定期进行考核评价。落实各区、县级市与大专院校对接开展“志愿康园”活动。努力加大财政投入,争取增设更多的“康园工疗”服务站点,以更好地服务更多的智障人士。

2.开展“阳光家园”重度智障人士居家托养工作。通过组织实施“阳光家园”计划的试点,推进重度智障人士的寄宿、居家托养服务,帮助其增强生活信心,提升参与社会能力,提高家庭生活质量。这项工作需要政府主导和推动,一方面是政府统筹规划,投入资金及人力,建设示范性的机构,政府对安置的智障人数量和服务质量作出安排,解决好机构日常运作费用;并给予智障人士一定数额的生活津贴;另一方面是鼓励和支持民间力量参与建设,通过公办民营、民办公助、政府购买服务等方式,建设各种类型的福利性机构,就近就地、因地制宜地安置智障人士。

3.构建智障人士可持续的社会保障制度,使他们在生活、医疗、养老等方面得到必要的、长久的社会保障。这是一项改善残疾人的生活状况,提高残疾人的生活水平,减轻残疾人家庭生活痛苦,实现和谐社会建设目标的重大民生工程。根据2006-2007年第二次全国残疾人抽样调查 , 广州市各类别残疾人数量按5.26%的比例推算,有52.12万残疾人,其中智障残疾人占4.91%,为2.56万人。目前,广州市登记备案的智障人士共19160人,其中一级3521人、二级5314人、三级6002人、四级4323人。除了极少数可以公开就业和约12%的智障残疾人在康园工疗等机构获得支持性就业外,其余的约88%智障人士生活和生存成为困扰家庭和社会的重大难题。智障人士因智力障碍基本丧失或失去正常就业能力,有些人不能讲话,有些人无法走路,大多数智力残疾人都是需要亲人照顾才能正常生存。有智障者的家庭负担重,经济和精神压力大,80%以上的亲友患有疾病,医疗开支大,人均收入少,生活非常艰难,“老养残”的老年人更加难以生存,只能苦度残年。呼吁政府和社会对这一特困群体实施援助,通过采取福利性措施,让智障人士能够获得基本的生活津贴和社会保障,解除智障残疾人及其家庭的后顾之忧,实现社会的和谐稳定。

此外,由于智障人士基本丧失或失去正常就业能力,日常生活也是需要家人的护理,依靠政府在短期内建设足够的安养机构显然是不切实际的,也是无法办到的,依靠家庭照顾护理是极其有效的过渡办法,对成年的智障人士政府和社会要为其家庭分担部分照顾护理的责任,建议对智障人士家庭给予一定的生活护理津贴,以减轻这一类最穷、最困难群体的家庭的生存压力。

2012年9月,我省佛山市继实施重度残疾人护理补贴、重度残疾人托养制度后,又出台实施残疾人生活津贴制度暂行办法规定,这些重大民生工程是佛山市委、市政府心系残疾人,关心残疾人、关爱残疾人基本生活的具体举措,使残疾人在已有社会保障政策的基础上,进一步享受到该市经济快速发展的丰硕成果,为残疾人更好融入社会、维护社会稳定、促进社会和谐做出了榜样,是值得借鉴的。

4.广泛动员社会各界积极参与关爱智障人士、形成全社会助残扶残的良好氛围。

一方面,在政府未能全面安置好智障人士的情况下,应鼓励更多社会企业接纳智障人士,尽力地为这一特困群体提供基本的生活保障。智障人士根本不可能象正常人一样工作,只要是能安排智障人士就业,不管其采用何种形式,甚至是只发工资、不要求其上班(即挂靠就业),也是值得鼓励的,因为这些方式能实实在在缓解智障人士及家庭的生活和生存压力,帮助其亲人争取在日常生活中尽最大努力照顾好智障人士,训练其学习知识、提高生活技能,增强生活信心,感受社会的关心和关爱。这是对智障人士及家庭实施救助的有效办法之一,对建设和谐社会也是十分有益的。

另一方面,积极开展助残志愿服务,建立志愿助残示范基地,抓好助残志愿者队伍建设和管理,建立健全志愿者服务管理制度。“我们并不希望将来他会变得如何能干,这只是一种奢望,但是我们却希望他能开心踏实地过每一天。这对我们来说,已经是非常足够了”。这是智障者亲人发出的微弱声音,期盼广泛动员社工和助残志愿者,逐步开展对重度智障人士实施“一对一”帮扶服务,帮助智障人士及家庭排解困惑和疾苦。

参考文献:

[1]《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》2008年3月28日

[2]符大伟:《关于智力残疾人特殊就业的探讨》,北京:《残疾人研究》2011.2.56-58.

[3]梁左宜:《“有为才有位”与制度安排》、北京:《残疾人研究》2012.1.77.

 

联系人:林静新,广州市智障协会副主席、华南师范大学继续教育学院副院长。

通讯地址:广州市天河区华南师范大学继续教育学院302房

联系电话:18588861473

电子邮箱:1647682160@qq.com


 


 


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