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如何实现心智障碍者劳动就业权利?——对当前政策发展趋势与实践状况的一些反思
[标签] 理论研究 智障 就业 李敬
2013-07-05 [来源]中国社会科学院社会学研究所李敬
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                                                    中国社会科学院社会学研究所 李敬 

摘要:作为社会一员的心智障碍者,在宪法上有劳动权利与义务,但在具体落实其劳动权的过程中就业权(或工作权)等概念往往取代劳动权,造成了对其劳动权利概念认识的模糊性及政策实施过程中的权利实现真空。心智障碍者劳动权有一般性,更具特殊性,唯充分反思现有对包括心智障碍者在内的残障人群的劳动权领域研究和实践现状,通过更新概念、细化政策、创新组织实施机制、采取多元支持方案等,并从法律法规、资金等领域给予切实保障,才能实现宪法乃至国际法上对心智障碍者劳动权利的充分保护,建立立足中国国情且符合世界潮流的障碍者劳动权利保障与劳动支持服务的社会化体系。

关键词:心智障碍者 劳动权利 保障 再讨论 特殊性

 

本文在当下主流劳动权(就业权)保障研究,特别是对残障者劳动权保障政策与实践讨论不断丰富的背景下,针对心智障碍者的劳动政策与劳动权实现状况进行的初步反思。由于分障碍类别的残障人群就业数据目前鲜见,本文除了政策、文献梳理和公开数据整理,还通过作者其他中针对成年心智障碍者个案调研的资料进行了对这一问题的描述与分析。

一、        (心智)障碍者劳动就业政策脉络、就业现状及挑战

中国政府历来重视残障者就业与社会保障工作。改革开放前残障者就业,特别是心智障碍者主要是采取社会福利企业集中安置的模式,城市中的残障者与普通劳动者一样得以享受国家“充分就业”政策保护。据民政部统计数据,1978年,全国福利企业数为920家,安置残疾职工3.5万人。[2]

(一)  改革开放以来的政策与立法发展演进[3]

1、综合性五年规划系列政策发展

1988年中国残联成立,中国残疾人事业发展进入新的历史发展时期。从1988年的五年工作纲要,到1991年底开始的八五发展纲要(1991-1995)、九五发展纲要(1996-2000)、十五发展纲要(2001-2005)、十一五发展纲要(2006-2010)、十二五发展纲要(2011-2015),三十多年来中国残障者劳动就业的政策发展跟随中国整体社会经济发展政策的大趋势,呈现健康积极的发展态势。特别是从十二五发展纲要及其配套对智力障碍者康复与劳动就业给出明确规定[4]

2、国家宏观专项政策的发展脉络

在跟随国家总体发展五年规划的阶段性实施过程中,针对残障人群的劳动就业保障,以中国残联为首的相关组织部门也在推动专门政策的不断出台。早在1992年中国残联就开始鼓励地方开展按比例就业试点,1995年财政部发文规范残疾人就业保障金的收缴使用等。不过在1995年中国残联的《残疾人按比例就业工作若干意见》中重度智力残疾人和精神残疾人(除在岗外)未被计入按比例统计范围的。

1999年的《国务院办公厅转发劳动和社会保障部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见的通知》[国办发〔1999〕84号]就对残障人群的劳动就业做了清晰明确的界定:“劳动是公民的基本权利,残疾人与健全人一样,享有法律赋予的平等就业和选择职业、取得劳动报酬或收入、获得劳动安全卫生保护、接受职业技能培训、享受社会保险等权利。”这也是目前看到的“官方”对残障者劳动就业内涵的最明确表述了。

残障者劳动就业权利的保护与实现在2008年的中央7号文[5]和2010年的国办19号文[6]中也有阐述,但这些阐述更多是对具体就业形式的规范,其中明确提出了对心智障碍者的特殊劳动就业形式的内容。

2012年中国残联联合多个部门发布的关于加强残疾人职业培训的政策文件中未有对心智障碍者群体培训的具体规定。

3、国内主要立法

在政策之外,这些年涉及包括心智障碍者在内的残障者的劳动立法,综合性立法或专题立法也不少。

首先就是我国基本法《宪法》中对公民劳动权利义务的规定(第42、43、44条),特别有针对残疾人的条款(第45条)。

1991年颁布实施的(2008年进行修订)的《残疾人保障法》有专章共11条对残障者劳动保障的规定。[7]

1995年1月起实施的《劳动法》中第3条有对劳动权的明确界定,且第14条给予残障劳动立法的特别规定。2007年5月实施的《残疾人就业条例》在条例的附则对残疾人就业也做了定义:“残疾人就业,是指符合法定就业年龄有就业要求的残疾人从事有报酬的劳动。”并对残障者的就业形式等内容做了详细规定。

2008年开年之初,应对全球金融危机以及国内就业压力,《就业促进法》出台,其中第8、17、29、52、55条专门涉及残障者组织、残障者就业优惠、扶持等内容。

通过上述国内三条主要脉络的梳理,可以看出我国政策法律界对残障劳动就业的一些主要观点与政策瞄准点,看得出来,心智障碍者的劳动就业问题在2008年中央7号后开始成为政策讨论的一个重点。[8]

(二)  2006年后公开的统计资料中(心智)障碍者劳动就业状况

这里首先让我们关注一下2006-2012年间中国残联年度事业发展统计公报中的信息。


表1:2006-2012年间中国残联统计城乡残疾人劳动就业相关统计表


2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

城镇新增就业人口(万人)

36.1

39.4

36.8

35

32.4

31.8

32.9

其中:

集中就业(万人)

10.2

12

11.3

10.5

10.2

9.7

10.2

按比例分散就业(万人)

9.9

11.5

9.9

8.9

8.6

7.5

8

个体或其他形式灵活就业(万人)

16

15.9

15.6

15.6

13.7

12.5

12.3

公益岗位(万人)

2.1

1.8

辅助就业(万人)

0.7

城镇实际在业人数(万人)

435.6

433.7

443.4

441.2

440.5

444.8

农村稳定就业人口(万人)

1757.0

1749.7

1748.8

1770.3


其中:从事农业生产劳动人数(万人)

1672.0

1696.6

1717.1

1355.5

1347.3

1367.7

1389.9

培训基地(职业教育培训机构)数量(个)

[9]

[10]

5254[11]

5271

残联自办(个)

1757

1852

2504

2368

1927

社会力量兴办(个)

1974

2132

2200

2886

3344

   参加职业培训人数(万人)

77.4

83.3

29.9

29.9

其中获得资格证书人数(万人)

10.7

11.6

(资料来源:中国残疾人事业年度公报数据,中国残联网站,作者整理。)


2006年我国第二次全国残疾人抽样调查后一直坚持进行年度的残疾人状况监测,形成了比较翔实的数据,2006年-2011年残疾人就业状况也可通过下表有所反映。

表2:2006-2011年抽样调查和年度监测残疾人就业数据(单位:%)

项目

2006

2007

2008

2009

2010

2011

就业

16.93%

32.4

31.8

34.3

34

33.2

35.65%

53.1

52.3

52.9

49.2

50.3

城镇登记失业率

无数据

10.6

12.4

13.6

8.6

9.9

职业培训

无数据

3.2

4.4

无数据

无数据

无数据

(数据来源:赖德胜等《中国残疾人就业与教育现状及发展研究》第27-28页、中国残联网站年度残疾人监测数据2007-2011,作者整理。)

通过年度事业发展统计公报和年度监测数据可以看出,残障人群整体状况不佳,如,尽管城镇稳定440万左右的残障人群就业群,但如果按照监测数据的比例却可以推算就业年龄段的残障人口有三分之二都没有实现就业。城镇未就业人口主要依靠基本生活费[12]、家庭成员支持以及退休金等维持生活[13]

因表2等年度监测报告中没有给出分残障类别的就业状况数据,所以我们无从知道心智障碍者的具体劳动就业状况。

不过从2007年开始,各地开始积极推进智力、精神残疾人在社区内的职业康复、托养等工作,年度监测数据中对此也有所反映。

表3:社区内开展托养、日间照料的数据(单位:%)

     年份

项目

2007年度

2008年度

2009年度

2010年度

2011年度


城镇

农村

城镇

农村

城镇

农村

城镇

农村

城镇

农村

日间照顾与托养

6.2

4.6

9.5

4.8

7.6

6.1

9.1

9.4

居家照顾、日间照顾与托养

11.9

11.8

(数据来源:2011年度残疾人状况监测报告,中国残联网站,作者整理)

尽管表3数据不能说明心智障碍者的劳动就业情况,但因日间照顾与托养服务中的一部分内容为简单劳动与职业技能训练,还是可以看作是心智障碍者在社区内接受的与劳动就业相关联的服务内容。特别是政策中提出的“辅助就业”对应表1看,可发现目前针对智力精神障碍者的辅助性就业、庇护性就业等问题都已经被提了出来。

二、        近年学术界对(心智)障碍者劳动就业相关领域的讨论

这些年关于劳动权相关问题的讨论一直继续着,特别是在法学领域,对于劳动权的定义、内涵、劳动权与就业、工作等权利的关系、劳动权保护的对象、劳动权保障与法律救济等一直讨论不断。在各种讨论中学界也逐渐达成了一些一致,包括劳动权是基本人权之一,是自由权和社会权的结合,劳动权的广义、狭义理解及其适用的情况。这其中,对残障者的劳动就业问题的讨论正在逐渐成为一个热点。

(一)对残障人群劳动就业权保障与实践问题的研究

1、残障者劳动就业概念、性质、内涵、残障劳动就业组成内容等问题的讨论

在前文提到的1999年的多部门政策[14]中,残疾人劳动是一个多元概念,包括自由择业、平等就业、获得报酬、获得劳动保护(劳动安全)、接受职业技能培训和社会保险等内容。但在2007年《残疾人就业条例》中的残疾人就业的含义则被缩减为“符合法定就业年龄有就业要求的残疾人从事有报酬的劳动”,除了劳动年龄、就业要求(需求)以及从事有偿劳动外的其他残疾人劳动内涵,如自由择业、劳动保护、社会保险等在条例中都没有体现,因此在这个意义上讲《残疾人就业条例》主要是一部讲述残疾人三种就业形式以及残联如何提供就业服务的法规。也正是在这样一种被缩减的“残障者劳动就业”内涵中,其后,各类新生产出来的文章主要是围绕三种就业形式面临的困难、三种形式如何实现以及新就业形式如何引入进行着持续不断的讨论。

对于残障者劳动性质有研究认为属于劳动保障型就业(残疾人就业问题研究组,2003),即残障者在竞争性就业和保护性就业结合的机制中实现充分就业,对障碍者就业要建立托底机制,发展社会保障,促进其全面发展。该文的作者群体主要来自中国残联系统,所以这一文章也可看作是残联系统对残障劳动就业问题的一些基本看法,实务界从就业实现形式入手去讨论如何实现就业的文章特点明显。该文对残障就业形式的描述为:集中就业福利企业优惠缺乏保护作用、按比例分散就业缺乏强制性,灵活就业政策支持不力,社会环境有待改善。在建立劳动保障型就业的理论基础上,该文主要从平等就业权、残疾人具有劳动能力以及政府负有就业责任角度进行论述。为此该文提出建立和完善残疾人劳动就业权利(依法(立法、行政和司法)保障、实施促进和保护措施、多渠道就业协调发展)、建立残疾人就业援助体系、建立残疾人社会保障体系、加强能力建设、建立教育和培训制度、营造支持性就业环境等。2011年乔尚奎、李坤《就业优先战略下的“残疾人劳动保障型就业”探讨》一文中对“残疾人劳动保障型就业”进行了更加清晰的界定:“指在社会主义市场经济条件下,依靠法律、行政、经济、文化、教育等支持性措施,通过建立竞争性就业和保护性就业相结合的机制来实现残疾人充分就业。文章认为实施“劳动保障型就业”,有利于促进残疾人稳定就业,并得到较高水平的社会保障。并提出按比例就业应该成为残疾人就业的主渠道,拓展公益岗位成为就业新渠道,完善小型企业、服务业集中安排残疾人就业的优惠措施,实施残疾人带头创业人工程、为自主择业、灵活就业人员提供劳动保障、增强就业服务。(乔尚奎、李坤,2011)

劳动保障型就业概念的提出,拓展了《残疾人就业条例》中关于残疾人就业的界定,从经济、社会、文化、法律、行政手段等多渠道就残疾人(公开)竞争性就业和(庇护)保护性就业进行了论述,并提出(社区)公益岗位、残疾人创业带头人等新的理念。

2、残障者劳动就业现状、存在问题分析以及解决就业困境的手段或对策研究等

在对残障者劳动就业(权)实现的现状,除了中国残联等组织定期公布的数据外,也有不少文章对此描述及分析。

针对残障者劳动就业的状况,有研究从地方残疾人失业的实证研究入手,描述残疾人的事业状况并提出改进建议(顾茜,2006)。有地区利用2006年第二次全国抽样调查数据对本地残疾人就业情况做初步描述(四川省统计局课题组,2008)。2006年上海残联联合其他单位对若干区内残疾人就业岗位的调查,揭示出残疾人的就业层次和途径的状况并就适合四类残疾人的就业岗位做出了描述与建议(上海社科院信息研究所,2007)

吕学静(2012)等人通过研究发现,影响残疾人就业的因素中残疾人服务体系的建立和完善是核心要素,因此提出政府主导建立康复、教育、就业等综合的社会服务系统。

廖慧卿,罗观翠(2012)文章发现“可以总结出残疾人就业政策目标的主要特征:强调效率过于社会公平,强调就业规模,而就业的水平(质量)未被提及;就业服务也主要停留在扩展就业数量的层面上,与残疾人特点紧密契合的职业环境支持和改善、生活服务支持等没能进入政策目标;总体上,更符合残障概念的个体模式的特征。”

在对残疾人就业状况的描述中,学者们逐渐达成共识,改善社会环境、消除歧视,完善劳动就业法律制度及对其的严格落实,增加职业技能培训,多渠道的开展残疾人就业支持以及提高就业服务质量是改善残疾人就业现状的途径。

3、残障劳动就业政策发展研究与相关讨论

残障者劳动就业政策的讨论主要是从就业形式上展开的。王雪梅(2006)的文章分析了福利企业与按比例就业政策在现实落实过程中存在的问题。也有文章分析了福利企业政策变化对残疾人就业的影响(许静,2011)。李静等人(2013)的文章中就残疾人就业政策,在借鉴海外经验基础上提出了理念创新(从问题视角到优势视角)、完成发展型、积极性、责任性福利取向的顶层设计,更重要是在路径安排上,即从过去简单劳动到技术人才的培养以及多元主体分治的状态达致责任主体的参与共治和协同。

4、残障劳动就业立法与相关法律问题的讨论

残障人群的劳动就业问题的讨论最近这些年逐渐成为一个热点。作者搜索的最早一篇文章是强调残疾人劳动保障条例要尽快制定的(张再平,1989),该文认为制定残疾人劳动保障条例是落实宪法、在市场经济条件下维护残疾人权益、落实中国政府参加的《残疾人职业康复和就业公约》的手段,条例中应该涉及就业保障、职业培训、工资保障、劳动条件和监督检查等内容。

其后多年对残疾人劳动就业的法律保障问题鲜有讨论,直到2006年《残疾人权利公约》问世,作为公约的积极倡导者的中国在2007及时批准了公约后,才开始有人从国际法比较视角研究中国残障劳动就业问题。这之后有多篇硕士论文就残障者劳动权(或就业权)的特殊性以及如何从法律角度进行保护进行了初步探索。其中陆欢欢的论文很具代表性,论文从残疾人劳动权的含义入手,从(宪法和行政法)学角度探索了残疾人劳动权的多元性内涵,并基于多元的内涵确定了残疾人劳动就业的六个内在组成权利束,即自由择业权、平等就业权、劳动报酬权、休息权、职业技能培训权、劳动保障权。残疾人劳动权具有宪法定位、平等、自由和社会属性。针对残疾人劳动的社会环境、用人单位以及个别犯罪分子的侵害,分析了整个国家就业形势、政府和服务组织缺位,残疾人自身能力以及社会环境等原因,结合国际发达国家经验提出从立法(形成立法体系,提高立法质量、加强立法后评估)、加强行政执法和管理力度(推进集中就业和按比例就业、加强就业援助、劳动监察、引进支持性就业模式并增加残疾人组织的作用(残联的纽带、宣传和利益代言)以及通过司法审查来维护残疾人劳动就业权利等的法律建议(陆欢欢,2011)。

针对残疾人就业保障的问题,刘娥提出从就业反歧视入手,通过立法、举证责任倒置、设立专门基于反歧视机构与专门诉讼程序来完善残疾人无歧视的就业环境,并通过完善当前就业形式(集中、分散以及个体),完善残疾人就业服务制度(残疾人就业服务机构、民间服务机构以及就业信息网络建设)以及完善就业途径和法律责任制度来保障残疾人就业劝的实现(刘娥,2012)

总之在针对残疾人劳动就业权利实现的讨论中,对于现存法律法规的不足、执法的问题等已经形成共识。

(二)对心智障碍者群体劳动就业权的讨论

针对心智障碍者劳动就业情况的研究比较少,刘会生2008年在一篇短文中描述了在社区中的成年智力精神残疾人在温馨家园、职业康复劳动站的生产情况。徐素琼等(2011)通过对重度智力障碍者就业辅导的个案讨论了支持性就业的可行性。符大伟(2011)也提出智力残疾人就业是一种特殊的就业,其融合了康复、技能训练内容,劳动形态中不具有雇佣性质、收入并非工资、且其劳动不带来剩余价值。他提出智力残疾人辅助就业或庇护就业的性质是一种民事委托关系,并认为这种特殊就业应该在现有国家社会保障中获得承认,得到保护。

通过上面的文献搜集,可以看出,针对残疾人的劳动就业问题以及劳动权保护正在逐渐成为一个研究的热点,现有研究虽多采用劳动多元内涵来诠释残疾人劳动就业问题,但在具体讨论残障劳动就业的可得性与形式时候却往往用(三类,本质是两种:集中/分散)就业形式取代了对残障者劳动就业丰富内容的探索。心智障碍者的劳动就业情况,开始有学界和实务工作者的探索,对心智障碍者劳动就业的特殊性开始有了一定的认识。

由于没有对障碍者劳动就业以及心智障碍者的劳动特性有更加深刻的认识,导致目前的研究比较流于形式,没有办法解决障碍者劳动保护缺失的困境。

三、        对(心智)障碍者劳动权利概念的再认识

(一)透过欣欣和大名的劳动就业个案,深度理解障碍者劳动就业面临的现实挑战

以下将通过两个个案[15]再次认识心智障碍者劳动就业问题。

欣欣86年出生,爸爸家庭有精神障碍遗传,其父在欣欣8岁时自杀,妈妈独自照顾欣欣。欣欣的智力障碍等级被评定二级,培智学校毕业后在家游荡。2010年,经人介绍欣欣结婚,婚后欣欣妈却发现男方隐瞒了曾经的精神障碍病史,在妈妈和法律援助帮助下,欣欣与丈夫离婚。地方残联给欣欣找到一个挂靠的工作,每月获得当地最低工资和三险,不用上班。现在偶尔去社区职业康复站里玩玩。

现年四十多的大名从1989年开始在郊区一家有名的福利企业工作,大名勤勤恳恳,任劳任怨,几乎企业的每个基层体力岗位都干过。每月收入一直是北京市最低工资(2000年前更低,都是每月200、300元),工作期间企业要求大名家属为其自上社会保险,家属为了保住这份工作就自家掏钱上了。2010年企业搬迁至远郊,大名因为往返交通困难失去工作,其家属在法律援助支持下打赢获得赔偿社会保险代缴费用的官司。后来大名在当地残联帮助下找了一个连锁企业的知名超市挂名,不用上班。因为大名好动,父母就安排大名在家附近社区内做安保工作,后一份工作没有签订合同,也没有保险,但是大名干得很认真,已经一年多了。

通过上面两个个案可以看出,成年心智障碍者具有劳动的能力与愿望,特比而是大名的案例,他自己非常喜欢之前的工作,即使苦累,他也愿意继续干,只是因为企业卖地搬迁,由于新上班地址太遥远,他们这些有障碍的员工在没有足够支持的情况下也无法独立在新企业附近租房生活,所以没有办法他才放弃了之前的工作,开始在小区做保安。欣欣虽然在婚前一直没有工作,但她在家中帮助妈妈料理生活后来还可以成家,也充分说明她具有一定的生活与自理能力。

虽然这两个案例现在看都处于比较好的安置环境下,不用上班只要出“证”就有一份收入,但是在作者调研中他们(自己和)家人都流露出了希望外出正式上班,而不愿意白拿钱的想法。家长希望通过劳动自己成年子女的能力活动锻炼,为未来自己不能照顾他们的时候,他们可以一定程度的自立生活做准备。而且由于目前《劳动法》的规定,使他们几乎每年都要与新单位重新签订合同,否则就容易被视为某个企业的无固定期合同的“资深”员工,这种频繁的更换单位,也让家长们很担心,担心哪一天政策再变化,还会重新失业。

(二)心智障碍者劳动权的深度分析

在现实生活中残障者,特别是心智障碍者被就业情况普遍存在被就业情况,有调查称已经就业的人口中恐怕三分之二是被就业的情况(待查)。通过上面的政策、数据以及作者亲身访问的两个个案家庭,不难看出目前心智障碍者劳动就业领域的一些问题。

1、 对心智障碍者的劳动就业特性的认识

尽管已经有一些文章在讨论心智障碍者的劳动就业特殊性了,但是这种声音还没有形成比较广泛的共识,而且对特殊性的认识也存在一些待完善的地方。心智障碍者本身依据目前我国的法律,属于限制行为能力人或无行为能力人,在劳动力市场中缺乏平等主体身份,在签订相关合同时候资格不足,需要有监护人代理。而且其所在的工作单位、场所、依据法律是需要做出适当调整或设计的,企业或自己出资或由国家出资,对障碍者顺利从事某种具体劳动项目的外在环境需要提供合理便利的支持。因心智障碍者的特点,所以在其劳动期间,对其人身、精神各方面的保护很重要,劳动场所相应的要承担临时监护权,这本身对障碍者劳动期间的职业安全和健康提出了比普通员工更高的要求。除了同工同酬的情况外,如果障碍者从事的是减半或辅助性岗位,其获得的职业福利(如工资)就要相应减少,而这中标准如何掌握,需要精确评估和测量,并取得其同意。还有就是对障碍者的劳动,很多时候是一种包含了培训、辅导、监督、支持在内的生产活动,不单纯是一种个人付出劳动力的行为。这些种种的情况其实目前的相关研究还都无法深刻、清晰的给予回答。这也就影响了政策的进一步细化。

2、对心智障碍者劳动就业的内涵、组成要求的认识

本人认为心智障碍者的劳动就业,即具有一般劳动者的内涵与特点,但是更重要的是体现其特殊性,障碍者的劳动就业是以职业教育为起点的,包括了职业教育、技能培训、职业康复、就业服务(职业选择、就业辅导、就业信息、岗前强化训练)、平等就业(机会、信息、合理便利的提供)、获得劳动报酬、获得劳动保护(职业安全等)、享受社会保险以及在意外情况下除了保险补偿之外的国家帮助等一系列的内容。

因此心智障碍者的劳动就业问题不是残联一家的工作,而是教育、劳动就业、民政和残联等多部门组织协作的结果,不是某个障碍者成年后的一个阶段性的职业性体验,而是劳动就业支持性服务需要贯穿其一生的一个服务体系。

3、目前重点在集中(含个体、庇护、辅助就业形式)和按比例就业(含公益岗位)做法的不足

经过十多年的探索,障碍者的劳动就业以集中(福利企业、盲人按摩店或类福利企业,如工疗站、职业康复站、其他形式的庇护型组织形态)、按比例就业(普通企事业单位中的普通岗位以及新兴的社区公益性岗位,如保洁、物业、废品回收、卖菜等)以及障碍者的自主创业为基本就业形式,这些就业或安置形式本身都非常好,但是在强调就业的事情,容易出现的是只重视结果,忽略过程的情况,比如我们的眼睛只盯着残障人口的一次就业率,而无视其是否是在一个合适的岗位上,其所在岗位的稳定性和可发展性,残障者自己的岗位要求是否获得满足以及维持这个岗位是否需要乃至需要什么样的支持等等的问题。结果出现的残障者“有名无实”的被就业并得到微薄的“待遇”,企业或拒绝交纳残保金或者与基层组织部门合演“就业肥皂剧”并获得不菲的补偿(现在残保金补贴残疾人社会保险及超比例安置的奖励力度都不小)。

还有一点值得注意,目前障碍者的就业领域、就业层次以及待遇等都不理想,传统认为他们的就业是“可怜或慈善而非权利并需平等对待”的思想其实一直在作怪。

4、障碍者劳动就业管理的体系一直不畅快、就业服务的能力有限

这些年残联的就业指导中心系列一直在为残疾人就业服务,但是由于这个系统一直没有很好的融合入就业公共服务的总体框架中,所以在残障者劳动就业中的管理体系一直没有很好的理顺,政府劳动部门认为残疾人就业是残联的事情的思想意识还很重,但实际上残联就业指导或服务中心的服务能力,从各类招聘信息的获得、到给残疾人提供岗位与意向的配对、到对残疾人的特定岗位培训与辅导等还差得很远。由于残疾人就业服务市场被割裂于普通劳动就业服务市场外,造成来到残疾人就业服务中心的用人需求都是低技能低待遇的,这本身在某种程度就对残疾人造成了求职过程的伤害,体现出了某种职业上的歧视。也是由于体制不顺,所以多年来残疾人就业服务的水平一直无法真正提升,也没有办法吸引有专长的人来为残障者劳动就业提供服务和帮助。

其他诸如残障者劳动就业服务机构建设的不足、劳动就业领域投入的对“障碍者”本人的能力投资的不足等问题这里不再详细分析。

四、        实现(心智)障碍者劳动权、促进其就业的对策建议

(一)更新观念、完善概念

现实中对包括心智障碍者在内的残障者劳动就业的人权性质以及国家提供基本保障的观念还没有充分达成社会共识,在国内流动人口以及毕业大学生的就业压力下,残障者的就业机会和需要被有益无意的忽略了。在观念没有与国际同步的时候,心智障碍者的劳动就业的概念的讨论就显得是那样的单薄。如前分析所言,心智障碍者的劳动就业的特殊性决定了其内涵、外延、需要外界介入等都有自身鲜明的特色。

(二)细化政策、创新组织、实施机制

目前国家力推的是一般残障者的劳动就业安置,对于心智障碍者的劳动就业才刚刚提出,且过去福利企业的安置模式在目前针对心智障碍者的劳动就业安置模式中不知道是由于管理部门差异的原因,还是对福利企业在市场经济大潮中的表现存疑,福利企业安置心智障碍者在残联主导的政策中不太被提及。目前的政策面对的是总体残障者,对于心智障碍者的劳动就业的专门性政策还没有。建议在细化现有政策的前提下,从心智障碍者的身心特点出发,通过盘活现有的福利企业、按比例就业,并对类福利企业的社区工疗站、庇护工厂、社区内公益就业岗通过社会工作支持下的支持性就业等“新”就业模式,通过专门政策给予细化、规范和扶持。

在这个过程中建议鼓励由家长、社会热心的专业人士以及志愿性组织的出现,丰富为心智障碍者劳动就业服务的组织形式。通过在社区内设立专门的、有专业所长的就业辅导员(兼职的信息员)使心智障碍者的劳动就业从信息源头到最终岗位落实都有人专案负责、跟进、反馈。

(三)采取多元支持方案,给予尽可能的个性化服务设计和支持

从上面多样化的劳动就业途径可以看出,对心智障碍者的劳动在做“大”理解的前提下,任何促进其身心健康、社会融合以及简单技能提升的方式方案都应该鼓励,并从基层开始去具体落实。能够从社区职业康复劳动站开始,通过个性化的训练和辅导,使心智障碍者能够开始向上、向外流转。

(四)完善法律、增加公共财政在残障者劳动领域的资金投入

根据国际公约条约精神,尽快启动修缮《残疾人保障法》、《残疾人就业条例》的工作,特别是要将“平等就业”、“合理便利”、“庇护型和支持型就业”等内容写入法规,使目前即将开展的心智障碍者劳动就业实践有法可依。

由于历史原因,障碍者劳动就业中使用残疾人就业保障金的比例很高,但是作为公共就业服务的一个有机组成部分,到了强调公共财政的时候了,建议在按比例就业及就业保障金收缴制度改革的同时推进公共财政中就业部分的资金对残障者人群的倾斜。

五、小结

总之,心智障碍者的劳动就业问题的讨论还刚刚开始,本文希望一些思考来促进对心智障碍者劳动就业领域的概念更新、政策得到细化、有可能创新组织实施机制、尽快采取多元支持方案等,并从法律法规、资金等领域给予这个人群切实保障,建立立足中国国情且符合世界潮流的心智障碍者劳动权利保障与劳动支持服务的社会化体系。

参考文献:



[1]本文除非引用文献使用残疾人字眼,在作者自己的描述中使用残障人群(障碍者)与心智障碍者来分别替代国内普遍的残疾人与智力、精神残疾人等语言用法,以求对心智障碍者的尊重并符合《残疾人权利公约》的主张。本文对心智障碍者的讨论集中在智力障碍者领域,个别情况会涉及精神障碍者,特此说明。

[2]数据来自《完善税收优惠政策,促进残疾人集中就业》,来自中国残联网站。

这里没有描述农村残疾人劳动就业情况,主要是因为我们传统采取城乡分治的措施,农村残疾人被认为从事农业生产,所以改革开放前不在就业统计范围。

[3]本部分的研究集中在国内法与政策部分,不对我国已经批准加入、签署或随未签署的、但其对成员国有约束的国际公约条约等做描述分析,特此说明。

[4]《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》中明确提出:大力推进职业康复劳动项目,促进智力和精神残疾人辅助性就业。见中国残联网站

[5]中央7号文与劳动就业有关的论述摘录如下:“…积极开展残疾人职业教育培训,…依法推进按比例安排残疾人就业,鼓励和扶持兴办福利企业、盲人按摩机构、工(农)疗机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位,积极扶持残疾人自主择业、自主创业。多形式开发适合残疾人就业的公益性岗位。…将难以实现就业的残疾人列入就业困难人员范围,提供就业援助。加强残疾人职业培训和就业服务,增强残疾人就业和创业能力。切实将国家关于农村扶贫开发政策措施和支农惠农政策落实到农村贫困残疾人家庭,制定和完善针对残疾人特点的扶贫政策措施。扶持农村残疾人从事种养业、手工业和多种经营,有序组织农村残疾人转移就业,促进残疾人增加收入。”

[6]国办19号文就业相关论述如下:“…加快发展以职业教育为主的高级中等以上教育。…加强残疾人中等职业学校和高等特殊教育学院(专业)建设,…推动特殊教育学校和职业学校联合办学,促进职业教育培训实训基地等资源共享。鼓励各级各类特殊教育学校(院)、职业学校及其他教育培训机构开展多层次残疾人职业教育培训,建立残疾人职业培训补贴与培训质量、一次性就业率相衔接的机制。

贯彻《残疾人就业条例》,落实残疾人按比例就业、安置残疾人单位税收优惠、残疾人个体就业扶持、政府优先采购集中使用残疾人的用人单位的产品或服务等残疾人就业促进和保护政策,…政府开发的公益性岗位要按规定安置符合条件的残疾人,…依法维护残疾人劳动就业权利,切实保障残疾人享有平等就业机会。

残疾人就业服务机构是公共就业服务机构的重要组成部分。加强省、市、县三级残疾人就业服务机构的建设,将其纳入公共就业服务体系统筹管理…为残疾人提供职业指导、职业介绍、职业适应评估、就业和失业登记等就业服务;开展盲人按摩管理指导和服务工作;引导、支持智力、精神和重度肢体残疾人辅助性就业。加强残疾人职业技能鉴定工作。…”

[7]2008年修订后《残疾人保障法》中的规定:第四章 劳动就业

第三十条  国家保障残疾人劳动的权利。

    各级人民政府应当对残疾人劳动就业统筹规划,为残疾人创造劳动就业条件。  

第三十一条 残疾人劳动就业,实行集中与分散相结合的方针,采取优惠政策和扶持保护措施,通过多渠道、多层次、多种形式,使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。  

第三十二条 政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位,集中安排残疾人就业。  

第三十三条 国家实行按比例安排残疾人就业制度。

        国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业,并为其选择适当的工种和岗位。达不到规定比例的,按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业。

     残疾人就业的具体办法由国务院规定。  

第三十四条 国家鼓励和扶持残疾人自主择业、自主创业。  

第三十五条 地方各级人民政府和农村基层组织,应当组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动。  

第三十六条 国家对安排残疾人就业达到、超过规定比例或者集中安排残疾人就业的用人单位和从事个体经营的残疾人,依法给予税收优惠,并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持。国家对从事个体经营的残疾人,免除行政事业性收费。

        县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目,优先安排残疾人福利性单位生产或者经营,并根据残疾人福利性单位的生产特点确定某些产品由其专产。

        政府采购,在同等条件下应当优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务。

        地方各级人民政府应当开发适合残疾人就业的公益性岗位。

        对申请从事个体经营的残疾人,有关部门应当优先核发营业执照。

        对从事各类生产劳动的农村残疾人,有关部门应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品购销和信贷等方面,给予帮助。  

第三十七条 政府有关部门设立的公共就业服务机构,应当为残疾人免费提供就业服务。

     残疾人联合会举办的残疾人就业服务机构,应当组织开展免费的职业指导、职业介绍和职业培训,为残疾人就业和用人单位招用残疾人提供服务和帮助。  

第三十八条 国家保护残疾人福利性单位的财产所有权和经营自主权,其合法权益不受侵犯。

        在职工的招用、转正、晋级、职称评定、劳动报酬、生活福利、休息休假、社会保险等方面,不得歧视残疾人。

        残疾职工所在单位应当根据残疾职工的特点,提供适当的劳动条件和劳动保护,并根据实际需要对劳动场所、劳动设备和生活设施进行改造。

     国家采取措施,保障盲人保健和医疗按摩人员从业的合法权益。  

第三十九条 残疾职工所在单位应当对残疾职工进行岗位技术培训,提高其劳动技能和技术水平。  

第四十条  任何单位和个人不得以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫残疾人劳动。


[8]2007年上海(针对智力障碍者)的特殊奥运会的召开,对上海本地智利障碍者乃至全国的智力障碍社区服务都起到了重要的推动作用。上海的阳光家园系列模式也从2008年开始被纳入中央政策文件中。

[9]06-07中国残联网络信息是简表,没有培训信息。

[10]08-09年职业教育培训机构信息是在教育部分,无整体数据。

[11]11-12年改称为职业培训基地。

[12]基本生活费主要是最低生活保障金等社会救济资金以及一些其他临时性救助等。

[13]由于农村残障人士的劳动就业状况更加复杂,这里不做说明。

[14]1999年的《国务院办公厅转发劳动和社会保障部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见的通知》[国办发〔1999〕84号]就对残障人群的劳动就业做了清晰明确的界定:“劳动是公民的基本权利,残疾人与健全人一样,享有法律赋予的平等就业和选择职业、取得劳动报酬或收入、获得劳动安全卫生保护、接受职业技能培训、享受社会保险等权利。”

[15]这两个个案不是作者特意为本文寻找的,因其他课题的机会,需要了解心智障碍者获得法律援助服务的情况,恰好接触了这两个个案。由于这两个个案的劳动就业情况都比较有意思,这里就将其做一个进一步的分析。个案涉及的婚姻家庭、法律援助等问题,因不是本文讨论的内容,这里就不再分析了。调研时候主要访谈的是家长,当事人自己的想法没有听到。


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