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 根据第二次全国残疾人抽样调查数据，广州市智力残疾人总数49100人，其中，三级、四级智力残疾人26514人，在中轻度智力残疾人中，处于就业年龄段（按20—50岁计算）的约为11613人。一般而言，智力残疾人通过常规性就业困难较大，真正在社会用人单位上岗就业的智力残疾人数量有限。据统计，广州市智力残疾人按比例就业登记人数4500多人，其中单纯挂靠单位并不在岗的超过4000多人，真正实现就业的智力残疾人不足500人，约占登记总数的十分之一。据调查，目前广州市实现公共就业的智力残疾人，绝大多数从事后勤保障工作，单位包括食品公司、学校、医院、酒店、汽车服务行业等。辅助性庇护性就业依然是广州市智力残疾人就业的主渠道。近年来，广州市在开辟智力残疾人特殊就业渠道方面做了许多尝试和探索，也取得了一些经验和教训。

一、 政策安排

在智力残疾人就业方面，广州市在执行上级有关文件基础上，出台了一些独具特色的地方政策，以此推动残疾人就业工作。主要有下列三个标志性的政策文件：

（一）穗字〔2010〕10号《中共广州市委广州市人民政府关于加快残疾人事业发展的决定》。规定市、区（县）政府要采取切实措施帮助城镇自主择业、自主创业、个体就业、灵活就业、辅助性就业和庇护性就业的残疾人参加社会保险，制定对上述人员的社会保险补贴政策。并提出，要大力扶持和开发书报亭、社区服务点等公益服务岗位，适合残疾人就业的新增公益性岗位按不低于30%的比例优先提供给残疾人就业，扶持残疾人自主择业、自主创业，鼓励社会举办安排残疾人集中就业机构，并按规定在政策、资源、资金、税收等方面给予倾斜，对吸纳残疾人集中就业的单位给予年度定额资助，如社会保险(单位缴费部分)的资助。

（二）穗府办〔2012〕25号《印发广州市残疾人事业“十二五”发展纲要的通知》。要求残疾人就业失业登记在全市铺开，设立残疾人职业技能鉴定中心，开展“高科技助残”项目，组织残疾人参加适当的培训。并提出了如下具体措施：

1、依法推进按比例安排残疾人就业，切实落实残疾人就业保障金地税代征工作;鼓励和扶持兴办福利企业、工(农)疗机构、辅助性和庇护性就业机构等残疾人集中就业单位。鼓励、支持社会各界举办残疾人集中就业单位，对集中吸纳残疾人就业的用人单位，依据相关文件规定，给予岗位补贴、社会保险补贴、培训补贴以及无障碍设施改造资助。对按比例安排残疾人就业的用人单位给予培训补贴以及无障碍设施改造资助，同时对超过1.5%比例部分，给予岗位补贴、社会保险补贴。对符合条件的残疾人集中就业单位依法给予税收优惠，并在生产经营、技术、资金、物资、土地使用等方面给予扶持。积极扶持残疾人自主择业、自主创业，并给予一次性创业资助。

2、全市各级政府、残联举办残疾人集中就业单位，承接由政府及其相关部门确定的适合残疾人生产、经营的产品、项目。制订向残疾人集中就业单位、残疾人服务机构采购商品或服务的支持政策。市直机关、事业单位等使用财政性资金购置信封、信纸等办公用品，同等条件下，优先采购残疾人集中就业单位的产品和服务。鼓励社会各界使用残疾人集中就业单位和残疾人服务机构提供的产品、服务。

3、全市各级政府制订政策或出资扶持、开发的门卫、车辆保管站、书报亭、电话亭、彩票销售、各类协管员、社区便民服务点等公益性岗位，安排符合条件的残疾人就业。适合残疾人就业的新增公益性岗位按不低于30%的比例提供给残疾人就业。对通过公益性岗位安置的残疾人，参照本市现行的失业人员社会保险补贴政策给予资助，并制订岗位补贴资助政策。

4、引导、支持智力、精神和其他重度残疾人参加辅助性就业、庇护性就业，对进入辅助性就业、庇护性就业服务机构的残疾人，给予职业训练津贴和劳动生活补贴。

5、用人单位招用残疾人职工，应当依法与其签订劳动合同或服务协议，提供适合其身体状况的劳动条件和劳动保护，在晋职、晋级、评定职称、报酬、社会保险、生活福利等方面不得歧视残疾人;加强市、区(县级市)残疾人就业服务机构的建设，将其纳入公共就业服务体系统筹管理，在人力资源社会保障部门指导和委托下，综合管理残疾人劳动就业工作，构建残疾人就业信息发布、就业指导、职业介绍、就业培训、职业适应评估、技能鉴定、就业失业登记、辅助性就业、庇护性就业等就业服务体系，加快市、区(县级市)级残疾人扶贫就业培训基地建设，形成市、区(县级市)、街(镇)与社会机构共同参与、信息互通的残疾人就业服务网络，扩大残疾人就业服务渠道;定期开展残疾人职业技能竞赛和杰出残疾员工评选活动。

（三）2013年3月18日，市政府办公厅正式印发了《关于扶持社会福利企业发展促进集中安置残疾人就业的意见》(穗府办〔2013〕11号)。该《意见》围绕管理服务、财政支持、税费减免、社会帮扶等方面的内容，制定了如下具体的扶持措施：

一是对安置广州户籍残疾人就业的福利企业，财政部门按上一年广州市社会平均工资的下限缴费额(社保费用)企业部分的50%给予补贴。

二是社会福利企业每安置1名广州户籍的残疾人就业，并签订劳动合同1年以上的，按每人1000元的标准给予企业一次性奖励;当安置的广州户籍残疾人员超过企业职工总人数25%(不含)，对超比例安置部分，按每人2000元的标准给予企业一次性奖励。

三是社会福利企业安置残疾人就业符合减免条件的，按有关规定享受减征城镇土地使用税优惠政策;社会福利企业如按规定缴纳房产税、城镇土地使用税确有困难，可按照税收管理权限报经批准，减征或免征房产税或城镇土地使用税。

四是社会福利企业安置残疾人就业符合减免条件的，按有关规定享受减免营业税、企业所得税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加优惠政策。

该《意见》是对福利企业现行税收优惠政策一种有效补充，对福利企业是一项重大利好，不仅有利于现有福利企业的稳定发展，也有利于调动社会力量开办福利企业的积极性。

另外，还出台了《关于印发〈广州市民办残疾人服务机构资助试行办法〉的通知》、《关于印发〈广州市安置参与营运的残疾人转岗就业资助方案〉的通知》(穗残联〔2011〕243号)、《广州市推进残疾人社区康复站建设及规范社区康复服务实施方案》（穗残联〔2012〕22号）等等，这些文件都将在制度的架构上为智力残疾人就业提供机制性的保证，为智力残疾人开辟更广阔的就业空间。

二、平台支持

根据智力残疾人的特殊性，我们在实践中开辟了几种典型的模式，作为智力残疾人实现辅助性庇护性就业的平台，取得了较好的社会效益。

（一）“康智乐务”形式

广州市康智乐务中心是辅助性就业的典型模式。该中心是一个民办非企业单位，2006年开始筹建运作，其基本职能是职业康复训练和辅助性就业，对象为中轻度智力残疾人。中心配备资质训练导师11人，满额学员80人（采取轮训制，每推荐出一名学员公开就业，补充一名新学员。）成立以来，中心共培训中轻度智力残疾人190人，实现公开就业14人，转借学员96人，目前，在训80名智障学员中，辅助就业阶段22人，岗位实训阶段45人，岗前培训阶段13人。参照香港地区的经验，其基本做法是：1、与特教学校紧密联系，招收学员设置一定条件。最重要一点是中轻度，生活能够自理，能自行往返。2、分段制。根据学员能力分三个段段：岗前培训、岗位实训和辅助就业阶段。岗前培训阶段时间一般为半年，主要接受理论和实操培训，重复训练，加深认忆。由社工对其综合评估后，能力和适应性达到要求的升到上一阶段。3、不签订正式劳动合同，但给予适当的训练补贴。补贴标准一般在每人每月200元左右。统一为学员购买意外险，部分学员的社会保险在人力社会保障局购买，经费按三个“30%”分担：家庭30%，学员个人30%，中心30%。4、保洁培训与就业劳动相结合，学员分成若干班组，在导师指导下开展工作。5、工作内容为办公室卫生保洁。智力残疾人一般具有不怕重复，专注性较强的特点，比较适合从事简单重复性的办公楼保洁工作。目前，广州市残联系统除危险性高、有特殊性要求（康复中心）外的所有办公室区域的保洁工作，都由康复乐务中心承接。6、向社会推荐学员。辅助性就业是智障学员进入公开就业的准备阶段。14名实现公开就业的学员，一般都从事后勤保障工作，单位有食品公司、地铁站、大专院校和工厂。如2012年实现公开就业的学员中，谢穗华在广州早八点食品有限公司（思念）从事后勤服务，越国保进入广州市三和纺织厂，也是从事后勤保障工作。

（二）“按需培训”经验

按照社会的需求，2012年9月，番禺区招收50多名轻度智力残疾人开设了智力残疾人汽车美容班，内容有汽车美容、贴膜、内部装潢、汽车清洁。由于项目比较适合智障人士特点，加以指导老师的培训，比较成功。目前，有7名学员被5家汽车美容企业直接招聘，实现公开就业，还有学员表示等待条件成熟后自主创业。番禺区的汽车美容培训项目成为智力残疾人培训就业较为成功的案例。

（三）“康园工疗”做法

广州市推进庇护性就业，比较典型的是康园工疗机构。康园工疗设三级架构，广州市康园工疗站服务中心成立于2007年3月，是民办非企业单位，职能是以政府主导、行业管理、政府购买服务为实现形式，为残疾人提供日间托管，康复训练，庇护性就业服务，负责统筹、协调、指导全市康园工疗机构的业务运作；各区（县及市）成立区级康园工疗站服务中心，负责组织、指导、协调辖区内各街（镇）工疗站的组建、管理、发展以及产品的产、供、销，制定和落实工疗机构的发展计划；全市街（镇）全覆盖设立康园工疗站，个别街（镇）工疗站数两个以上。康园工疗站的主要服务对象为：16—60周岁，有足够自我照顾能力，具备适当工作能力的智障人士、精神病康复者。工作内容包括为服务对象提供日间托管、过渡性康复训练、职业技能培训，庇护性就业和支持性就业服务。

2007年，广州市政府文件规定，广州市康园工疗站服务中心被列为信封、信纸印制和定点单位，市属各机关，事业单位和社团组织使用财政性资金采购的信封、信纸，优先向中心采购，有效推动了庇护性就业工作。康园工疗站在开展庇护性就业方面的做法：一是建档立案，一人一档，详细记录，综合评估，有效调整。二是开设特色课程，包括家居清洁、家电安全使用、社区生活等，同时辅以心理辅导。三是开展技能训练，推荐学员到社会用工单位公开就业。四是实行跟踪服务，对不适应社会就业重新返回工疗站的智障人士提供再次工疗训练。

在工疗站庇护性就业的智障人士，一般不签订劳动合同，但发放午餐、交通补贴，并按实际出工天数计算职业训练津贴，标准为6—12元/人/天。工疗站日常经费来源有三：第一部分为康复训练经费，标准为500元首/人/月，由市、区两级按3：7分比例分担；第二部分是工疗人员的职业训练津贴，由市、区两级按5：5比例负责；第三部分为政府购买服务经费。新建站经费统一由市康园工疗站服务中心负责，每站3万元。至2012年底，全市工疗机构共接收智力残疾人2738人，向社会用人单位推荐就业1097人，其中到单位就业313人，挂靠单位784人。

（四）“展能中心”模式

2003年9月成立的广州市残疾人展能中心，无疑为智力残疾人的辅助性、庇护性就业提供了较好的技能培训、推荐就业及跟进服务。中心的职能与任务是：开展残疾人康复训练，促进残疾人“按比例就业”，为智力残疾人提供职业康复服务，统筹和指导全市康园工疗机构的建设和运作。主要是以集中安置的形式对16—35岁的智障学员开展手工劳动以及进行劳动技能培训，提供机会适应能力训练和就业辅导服务，联系就业单位，推荐学员就业。目前，展能中心直接服务学员270多人，安排庇护性就业（在训）人数180多人，共有10多名学员经过训练取得成效，在社会用人单位实现公开就业。

我市通过多年的努力，在坚持集中就业与分散就业相结合，落实国家按比例就业等各项政策的同时，在智力残疾人就业工作方面也形成了自己的特色：一是培训与就业紧密结合。这是由智障人士的智力特点所决定的，因此简单反复、强化记忆，在训练中就业，显得必要。二是以民办非企业的形式促进智力残疾人就业。一方面有利于发挥社会力量搭建智力残疾人就业的平台，另一方面也方便政府购买服务，保证智力残疾人就业机构长期运转，使辅助性、庇护性就业持续可行。三是辅助性、庇护性就业成果丰硕。通过该形式的就业不仅可以让更多智障人士走出家门，获得收入，同时也可以满足社会多方面的需要，取得了双赢的效果。

三、 存在的问题及思考建议。

我们在推进智力实践中也遇到如下困惑和问题：

1.香港地区到目前为止仍将已就业的智障人士视为“康复员”，而不是企业的正式员工。与之相类比的辅助性、庇护性就业，由于企业一般不与智力残疾人签订劳动合同，用工机构与就业者之间没有法律劳动关系，由此，所谓的“就业”实际上是一种不规范的，或者说是灵活的就业形式，对这种形式如何界定？智障人士缺乏了《劳动合同法》的保护，他们的权益（包括社会保险的购买等）如何保护和实现？如前文所述，我们在实践中摸索了一些途径解决，但是依然存在较大的缺口和不足。

2.企业以效率和利润为导向，强制性要求社会按比例分散安排智力残疾人就业的做法难以推行。执行按比例安排就业及残保金征收政策的结果是出现大量智力残疾人在企业“挂靠”的现象，实际上是一种假性就业。但是“挂靠”后，企业为智力残疾人购买社会保险，并发放几百元生活费，能暂时解决家庭的燃眉之急，对残疾人和残疾人家庭来说，不无好处。对这种“假性”就业如何对待？

3．我市在吸纳残疾人就业方面的福利企业发展迅速，建设了诸如新民硅胶残疾人集中就业基地、星邦制罐残疾人集中就业基地、晶蓝灯饰厂残疾人集中就业基地、保丰农业残疾人集中就业基地等一批福利工厂（场），但是他们主要针对其他类别残疾人，吸纳智力残疾人就业很少甚至没有。

4．残保金的使用问题。残保金适应五大类残疾人的就业，从实际执行的结果来看，个人创业，福利工厂等能吸纳残疾人就业的形式比较容易获得残保金的支持。而在我市，智力残疾人个人创业，进入到福利工厂（场）的机会较少，所以从残保金中获益相对有限。

思考及建议：

一是建议上级残联出台相关政策，从“顶层设计”的角度，进一步规范和优化残保金的征收和使用。兼顾各类残疾人的特殊性，使智力残疾人能从中获益。推动制定智力残疾人中，社会保险由家庭或个人支付确有困难的，由残保金支付的政策。

二是以康复乐务中心、展能中心、康园工疗中心为模式，建立和完善多种形式的智力残疾人就业机构，就近、就地满足智力残疾人开展辅助性、庇护性、支持性等非正规就业需求。完善社区型的常态化体制化的残疾人就业体系。

三是制订《广州市残疾人就业扶助办法》，从5个方面加大残疾人就业扶持力度。第一、鼓励用人单位按比例安置残疾人就业，建立按比例安排残疾人就业的表彰与奖励制度，对安置残疾人就业较好的单位和个人进行表彰和奖励，充分调动用人单位按比例安置残疾人就业。第二、加大残疾人自主创业的扶持力度。第三、加大残疾人职业培训和就业适应性训练扶持力度。第四、扶持残疾人集中就业基地建设，对集中就业基地无障碍设施建设、方便残疾人就业的岗位器材经费给予适当补贴。第五、加大残疾人辅助性就业、庇护性就业的资助标准，推动政府购买服务。

四是根据阳光家园计划的精神，计划制订辅助性就业、庇护性就业机构奖励制度，加快康园工疗机构转型升级。打算从三个方面加大扶持力度：1.对新建的机构进行一次性资助，充分调动社会各界开展辅助性就业、庇护性就业服务的积极性。2.建立考核奖励制度，以奖代补，对优秀等级的辅助性就业、庇护性就业服务机构，进行奖励，提高服务质量。3.建议加快康园工疗站建设转型升级，把市康园中心运作经费纳入政府购买服务范围，扩大康园工疗站场地面积并完善工疗站功能设置，提高康复训练经费和职业训练津贴标准，让残疾人获得更多实惠。

五是打造专业元素，培育社工队伍，发展志愿组织。根据智力残疾人培训就业的需要，配备社会工作者、心理咨询师、心理辅导员、康复治疗师、特殊护理员等专业技术人员，残疾人到企业就业后，社会工作者提供就业后续跟踪服务，定期与企业、残疾人及其家属沟通，提出专业建议，消除导致残疾人失业的潜在危险因素；充分发挥基层康复站康复指导员、社区精防医生的专业优势，为这些机构提供服务支持与技术指导；与团市委密切合作，做实“志愿在康园计划”，按照“一站一队伍、一站一特色、一站一平台”的目标，实现志愿服务常态化。

                                                                                                                                                  （撰稿：古阳春 张松）